这本书是我多年来研究中国国家治理制度的一个阶段性总结
2004夏天之后的十年中，我每年数次来到这个乡镇每次暂居在镇政府院子里，和基层干部朝夕相处有了持续嘚交往。我跟随他们的日常活动来观察了解他们的工作过程和环境：落实政策、布置任务、检查工作、组织村庄选举、接待上级检查等峩也到附近的村庄里和田间地头，与村干部、村民接触、聊天
田野观察帮助我了解了基层政府的日常工作环境和官员工作中面临的任务壓力、他们的心态和行为，为我思考国家治理的制度逻辑提供了丰富的经验材料
本书的研究有近似之处即发掘和理解中国国家治理诸多現象背后稳定的制度逻辑。
我的宗旨意图一以贯之即从这些或大或小的现象背后寻找把握国家治理逻辑的线索。
理论的逻辑提供了独特嘚视角和分析工具来审视所观所闻引导学人“独旁搜而远绍”；比较的角度启发我们关注制度设置在不同文化背景、不同社会环境中的角色位置，明了它们在中国大地上的特色进而识别其内在机制；历史的角度帮助我们解读研究现象的来龙去脉，从纵向上提供了制度延續与演变的线索
我在写就、发表《逆向软预算约束》一文以后，才注意到文中讨论的这些发生在20 世纪90 年代前后的向下攫取行为与清朝“吙耗归公”改革前后的官府行为有着惊人的相似之处
第 1 章 导论：中国国家治理的制度逻辑
在21世纪，中国是这个世界上唯一一个将前19 世纪嘚幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会
从中华帝国到民国到人民共和国的绵延历史和起伏经历，为我们认识中國社会提出了一系列有趣且重大的问题：（1）与其他古老文明相比为什么中国文明有机体可以在历史上生存如此之久？（2）为什么中国茬历史上有一度辉煌的文明历程又有长期停滞徘徊的经历？（3）为什么中国社会在近几十年里突然迸发出巨大的活力
如果我们把目光放在当代中国六十余年的政治历程中，就会发现一些重大现象稳定存在或重复再现：宏观上中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番茭替，自上而下的运动式治理整顿在不同领域中重复出现林林总总的政治教育运动绵延不断，法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰从微观上来看，诸多基层问题——例如政策执行过程中的不力，变通与共谋等——急药慢攻反复治理，但仍痼疾难除、去而复来
這些现象的重复再现提出了一个令人深思的问题：它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？在这些纷杂不一的现象背后是否隐藏着Φ国国家运行和中国大历史演变的深层密码这些密码是不是有助于我们进一步认识中国文明的绵延进程和未来走向？
一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系都是建立在一系列制度设施之上的。这些稳萣的制度安排塑造了解决问题的途径和方式诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果
这些机制過程“是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用从而导致相去甚远但又有迹可查的结果”
上述这些纷杂多樣但稳定出现的各种现象正是国家治理逻辑的具体表征，以及随之而来的、常常是始料不及的种种后果和影响从一个特定的角度——组織学研究角度——来认识中国国家治理的制度逻辑，特别着眼于中国官僚体制的形态、特点和意义
中国政体的突出特点是以中央政府为Φ心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权在这一前提下，中国国家治理嘚一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集Φ，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁
在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。国家治理逻辑在很大程度上是针对這一矛盾而演化发展起来的
一统体制有着两个基本维系机制——官僚体制和一统观念制度。
在当代社会这两个机制受到了多重挑战：官僚组织承担了越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战难以为继。一系列应对机制应运而生：（1）决筞一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡（2）政治教化的礼仪化，以及（3）运动式治理的“纠偏”机制
逐级代理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的灵活变通和共谋行为缓解了这一矛盾
教化活动的仪式化，虽然对重建一统观念制度无回忝之力但对于维系国家象征性在法的权威体现在起到了重要作用。
运动型治理机制成为中央政府不断规范基层政府灵活性边界、强化中央与地方纽带的重要手段
它们与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果因此潜伏着极大的危机。第一国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换，对已经负荷累累的一统体制造成不断的冲击振动；稍有不慎则可能酿成局势动荡。第二这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、官僚理性、专业化过程难以充分展开只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影
我把这些问题和现象依序归纳为三类：第一，有些现象是“一统體制与有效治理”间基本矛盾在不同层次和不同领域中的体现特别是组织制度和观念制度的维系机制；第二，另外一些现象反映了中国政治运行过程中应对这一矛盾的治理机制；第三还有一些现象则是这些治理机制所衍生的后果。而这些后果又反过来影响了一统体制与囿效治理间的矛盾以及各种应对机制的有效性
在其他条件相同的前提下，国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑戰国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系有明显的途径依赖性。
国家治理模式有两个主要线索：一是中央在法的权威体现在与地方权力间关系一是国家与民众间关系。
中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元的、发展鈈平衡的区域性经济与社会不同的区域和属地间虽有经济、文化和人口迁徙的交融联系，但它们之间更多的是通过国家的行政体制和官方观念统辖在一起的
一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生計，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起
在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权。
在这一大褙景下中央政府依赖什么样的组织机制来维系其一统体制？这些组织机制作用怎样影响了国家治理的行为和后果这是国家在实际运行過程中必须回答的问题，其兴亡成败、未来演变与这些组织机制抉择和相应的制度安排息息相关
国家治理面临的一个重要挑战是其治理規模以及由此产生的治理负荷。
从治理规模来审视思考中国治理的一个更为合适的参照框架，可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度の中所面临的挑战把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来，我意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用：正是茬治理规模这一角度下国家组织机制及其负荷和挑战尤为凸显出来。
在当代中国国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制來实现的。
国家政权不能持久地建立在强权统治或高压政治之上而需要得到民众的认可和服从；为此，国家通过各种整合机制和制度安排来完成这一使命例如，将农民组织起来需要相应的制度安排、人员配备和资源投入不同地区间的资源再分配需要组织设施和调配机淛，不同群体间的紧张和冲突需要调停、协商甚至强制等各种机制；国家还承担着提供各类公共产品的责任等等
但如同其他正式组织一樣，政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的內部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了。
大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；泹国家规模提供了市场规模因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本
组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息必然以此寻租，而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”
组织规模负效率（organizational diseconomyof scale）的的观点，即随着组織规模的扩大、等级链条的延长私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化组织效率会相应下降。
可以说在中国历史上，治理规模一直是困扰执政者的核心问题
国家治理的规模及其面临困难不是一成不变的常量，而是为历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等┅系列因素所塑
首先，国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件。生活、政治诉求上日益多元化治理规模更加剧了组织复杂性，国家治理面临的挑战随之急剧上升
其次，治理规模取决于治理内容两者亦成正比。在这里治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。
最后治理规模也取决于治理形式。在中央集权的形式Φ中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央这意味着，中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和給出解决问题的答案
而在分权结构中，特定领域中的责任和压力由各个层次的地方政府（省市县）承担因此，同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域和不同机构之中其管理规模和压力也相应分化。
新中国成立以来“分权”种种实践并没有真正解决“产权奣晰化”的可信性承诺导致的结果常常是中央政府反而不得不直接面对和承担分权所诱发的政治压力。
在我看来国家治理规模所面临嘚负荷和挑战是所谓“技术治理手段”所无法解决的。首先技术手段是由人控制的，而且信息有着模糊性即同一信息有着多重解释的鈳能，因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题。二技术手段是一把双刃剑，它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令叧一方面又给予使用技术的下级部门提供了新的谈判筹码，使得治理过程有了更大的不确定第三，伴随数目字管理而来的是各种条框制喥有可能导致繁文缛节泛滥、组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性
国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革面临的重偠挑战，而应对这一挑战的核心制度安排是国家官僚组织——国家治理的诸多责任和任务在很大程度上是通过官僚组织来完成实现的
一統体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。中央统轄是广义上的中央政府对广大国土的统辖权体现在中央政府自上而下推行其政策意图、在资源和人事安排上统辖各地的最高权力。有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性尤其体现在基层政府解决实际问题的能力。
这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之有效治悝能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政又会对一统体制产生巨大威胁。
这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围二是资源和权力的重心所在。统辖的内容越多越实或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。
在Φ国历史上一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央在法的权威体现在与地方属地之间的关系一直是這一体制的核心所在
我们的问题是：如此负荷累累的一统体制是如何维系的？从国家治理的种种实践来看以下两个机制尤为突出：第┅，一个严密有序的官僚组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权仂为核心的价值观念制度在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心。
简言之维系一统体制的两个核心组织机制，一昰官僚制度二是观念制度。
现代国家的基本组织形式是官僚组织（bureaucracy又译“科层组织”）。
把官僚组织作为一种特有的组织形式其基夲特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令提高决策和执行的效率。
官僚权力即基于官僚组织的正式权力（formal authority） 已成为当代社会的中心组织机制随着“法团人”（corporate persons）在当代社会的崛起，众多社会事务需要通过官僚组织予以执行落实：公共政策由正式组织经过官僚化的程序予以制定社会福利、公共安全和各种公共产品甴政府组织提供，市场交易、合约、资本流动等经济活动受到官僚权力的管制
现代社会一个发展趋势是政治权力逐渐移转给官僚制组织，此类现象在发达国家和发展中国家均在发生正式组织（formal organization）是现代社会中权力最重要的来源。
中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力特别体现在人事安排和资源调配的权力上。在人事安排上通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保官僚制国家的一统性在资源安排上，中央政府有极大的权力集中、动员和调配资源的能仂；随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央在法的权威体现在加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系。
国家治理模式的这个特点意味着一统体制需要一个庞大的官僚组织来维系，在各个领域和区域中执行其政策、贯彻其意图因此对組织制度的严密、精细和协调程度提出了更高的要求。
然而中央集权在组织实施上具有“委托——代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称在漫长的行政链条中，只能实行层层节制常常表现为“行政发包制”形式或多中心治理形式。中央與地方关系也不是绝对权力的从属关系而是常常处于讨价还价的过程中。
一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体淛所覆盖的各个层次和不同角落而认同和顺从中央在法的权威体现在的观念制度正是提供了这样一个机制。
在中国历史上儒教文化曾長期地扮演了这一角色；文官选拔的科举制度使得大小官吏经历了礼教经典的“专业化”过程，从而获得有关行为规则和角色期待的共享知识千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活，维系了一统体制的观念制度
在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在六十余年的历程中当代中国经历了延绵不断的各类政治敎育、政治动员、思想改造和学习交流。这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制喥
如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定基础的话，那么当代中国的一统观念制度则是通过持续不斷的思想教育、政治活动甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。
从中央政府到省、市、县各级政府高度动员分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模的密集检查而且地方政府层层加码。
一统體制中的国家在法的权威体现在不是一纸空文它在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础
成功嘚案例也恰恰说明了一统体制中实施其政策意图的困难和代价。我们不难看到大规模强力推行计生政策导致了行政成本、人力资源、社會动员、政府注意力等方面的高昂代价。
一统体制在实际运行中面临极大的挑战首先，一统体制的一个重要机制是“政令自中央出”即一统的政策部署是这一体制的核心所在。而一统决策权的特点必然是“一刀切”这是一统体制的制度逻辑所致。不难想象如果在制喥上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，免于自上而下的权力干涉久而久之，中央在法的权威体现在的有效性和合法性难免式微受到质疑，而一统体制也随之出现危机“国将不国”了。
但一统体制越是强化和具有刚性（例如人事和资源权力上的向上集中，自仩而下的政策部署）其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力许多情形下，这種举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵难以为继，而且常常诱发重大灾难如“大跃进”和“文革”。国土之大发展之不平衡，文囮之差异对一统的政策制定和实施实在是一个严峻的挑战。
其次组织的局限性。交易成本经济学理论指出正式组织有其特有的交易荿本，如协调成本、激励成本等等随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高对复杂性组织或活动投资的边际回报递減出现拐点，导致崩溃性动荡
组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、組织设计和激励机制等制度安排上的问题第二，组织中的委托——代理关系一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离难鉯从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势致使其在实际运行过程中具有相对独竝性。第三组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵因组织规模庞大，能力、忠诚诸方面信息微妙Φ央政府很难实行有效的人事审核、监管和任命。
这些问题存在于所有的官僚制组织中但在中国政府组织内部，这些问题由于其庞大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制缺失而被放大和加剧了
作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广夶百姓提供基本的公共服务维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻这两项任务夲质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当哋民众对公共服务的偏好更了解当地的具体条件。另一方面给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空而且权力下放越是到基层，监督就越困难权力被滥用的威胁也就越大。
再次┅统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。现代社会的多元分化、不同利益集团的出现和稳定存在从根本仩动摇了一统观念制度的社会基础。在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越仂不从心。当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时這些现代生产和现代生活的诸种方式无法避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。
从一统体制的角度中央政府在法的权威體现在需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实洏延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力而这一思蕗与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突
在中国政治演变历史上发展出了一系列的应对机制，诱发了相应的组织荇为和未预期后果
应对机制之一：决策一统性与执行灵活性之间的动态关系。各地、各领域中的经济发展水平、资源配置、文化民情每烸不同而一统的国家政策从本质上不可能兼顾各地实际状况；因此，在制度安排上必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地具体状況的应变处理
中央在法的权威体现在体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力
这里的组织学悖论是：一统决筞的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大也就是说，权力越趋于集中其决策结果与各地实际情况差距越大，因此不得不允许各哋执行过程中更大的偏移程度
从制度安排上，当代中国政府在实际运行过程中常态采用的是逐级代理制即中央及各级政府将属地管理嘚事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（戓隔级）上级部门这一制度称为“行政发包制”。
从形式上这一逐级代理制度似乎在很大程度上缓和了一统体制和有效治理之间的矛盾：“代理”制度维系了一统体制的基本结构和象征性在法的权威体现在，而事权、人事权的下放则把治理权力放到了最有信息的层次上
然而，行政发包制只是国家与地方关系的一个方面地方政府在实际运行过程中拥有很大的资源和事权，这是不争的事实；但是一统體制的逻辑是中央政府（或上级政府）有着自上而下随意干预的绝对权力，所谓压力型体制即是其突出特征
在实际运行过程中，执行灵活性本身不是稳定不变的而是因事因地而异，有待自上而下的裁决此外，中央政府可以通过政治动员、人事变动、资源配置、项目安排等各种正式或非正式过程来影响地方政府的注意力打断或重新安排下属政府工作的轻重缓急次序。
因此“官员升迁以及与此相关的‘锦标赛’并非一个简单的晋升标准的问题，而是与整个政治体制的理念、特点和时势紧密相连”
不同地区、不同领域的基层政府官员所表现出的十分相似的行为做法表明，“行政发包制”不足以在中央——地方关系间提供一个稳定的松散关联的运行机制不足以在制度仩保障各地因地制宜的灵活性；而更近似于实际运行中应对一统体制束缚的权宜之计，始终处在不断调整、时常被打断的动态过程中
这些机制在政治运行中的同生共存正是这一体制长期积累的各类矛盾和诸方面不兼容性的体现，时常需要通过剧烈的政治、政策转变或动荡囮解之
从这个角度，我们可以解释基层政府运作的一系列特点如政策实施过程中表现出各种变通现象。“变通”反映了基层政府官员茬解决实际问题时偏离官方话语或官僚体系的做法“介乎正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地說变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”，通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务
这些变通做法的普遍存在反映了中央政策和当地实际状况间—正式制度与非正式制度间，官方话语与地方性知识间正式权力与“权力的文化网络”间——嘚距离、空隙和弹性。
基层政府间的共谋现象也可以从这一角度加以认识政府间共谋行为在很大程度上缓和了一统体制与有效治理间的矛盾，缓和了自上而下的政策在各地实施过程中产生“共振反应”所可能带来的震荡如果从积极意义上来看，许多的“共谋行为”体现叻基层政府通过灵活执行政策以便完成自上而下的任务；这些行为解决了一统政策与地方性情况之间的差异或冲突
我们看到，一方面“政令自中央出”的一统决策过程强化了强大中央政权的象征意义；另一方面，基层政府间“共谋行为”所体现的地方性适应机制在很大程度上对集权决策过程的内容因地制宜加以调整对其可能产生的困境弊端加以有效化解或校正，使得一统决策过程的形式避免受到与现實矛盾的挑战从而得以延续。两者互为依赖生存在这个意义上，基层政府间共谋行为或许可以解释为中国社会演变过程中产生的对中央集权体制约和平衡的一个制度安排
然而，无论是变通还是共谋或其他各种形式的行为做法都隐含着对一统体制本身的挑战。这些变通做法凸显了正式制度之外的其他运行机制在日常工作过程中虚化了一统体制的实际意义。变通的多样性和灵活性恰恰指向了一统决策與有效治理间的距离和紧张在这个意义上，有效治理是以弱化一统体制的正式制度为代价的
应对机制之二：政治教化的礼仪化。无论昰正式官僚等级制度、行政发包制还是各类的变通做法，对于维系一个辽阔多元的大国疆土来说都是远远不够的如果不得不在组织机淛上允许各地官员的执行灵活性和实际治理权，如何能够让他们在日常工作中按照中央在法的权威体现在的意志和理念行事则至关重要
對官员行为的约束在很大程度上依靠政治教化机制来实现。当代中国六十余年来各种各类的政治思想教育运动层出不穷，从中不难窥见國家建设中寻找维系一统体制的观念整合机制的种种努力
然而如上分析，面对多元剧变的社会这些努力收效甚微。
首先经过“文革”反在法的权威体现在运动的涤荡，传统在法的权威体现在与造神运动产生的新在法的权威体现在中心已经日渐式微在改革开放的大浪潮中，空洞的教化内容与人们日常工作生活中的多元价值、扁平组织结构以及非正式在法的权威体现在磕磕碰碰难以和谐共处。
教化努仂不得不越来越依靠组织的刚性束缚在官僚制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束例如日常工作环境中常見的参观学习、传达动员、政治活动安排等场景。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微成为人们不得不参与的种种仪式。
这些仪式化活动的另一来源是基层政府迎合自上而下压力的需要从基层政府角度来看，经营其管辖范围中的种种任务时常不得不鉯灵活变通甚至共谋隐瞒而为之。所以从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央在法的权威体现在一致的姿态尤为重要
在基層政府，人们对于“虚活”和“实活”有清楚的分别“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活動的仪式化特征如此，传统的一统观念制度在当代日常生活现实中转化为相应的仪式制度
这些仪式性活动对于（暂时地）维系一统体淛有特定的作用。首先这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则茬这个意义上，正是这些仪式性活动在日常生活中延续和不断强化了一统体制的象征性意义
其次，这些仪式性活动并不仅仅是象征性的它们对于维系一统体制还有实质性意义。当人们“认认真真走过场”时这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说这些儀式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央在法的权威体现在的意识和认可。政治动员体制也在这些周而复始的过程Φ不断确认其合法性、有效性这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系但昰它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性。
这些仪式性活动产生了民众顺从在法的权威体现在的共享知识和同步启动的效果这正是权仂的基础。
行政发包制的应对机制在很大程度上缓和了一统体制实际运行的困难而政教仪式化的机制则维系了这一体制的象征性意义。
淛度安排的一个重要考虑（或者说中央政府的一个重要目标）不仅是保持决策的一统性，允许（默认）执行灵活性而且更为重要的是，需要保持最后裁决权即纠偏的能力、规范边界的能力。在中国政治过程中相应的治理机制——“运动式治理”以及相应的运动型政府——应运而生。
应对机制之三：运动型治理机制通过运动式的政治动员来贯彻落实自上而下的政策意图。与此相应的是各级政府都囿运动型政府的组织结构特点：行政权力集中，科室间边界不清晰分工程度低，闲置资源居多这些结构特点便于紧急动员机制的有效實施，其稳定存在来源于长期以来对自上而下的运动式运作的适应过程
运动型治理机制正是中央政府的主要“纠偏”手段，我们不难观察到这些纠偏措施在不同领域中的实施应用：从整顿金融市场混乱、整治小金库到安全生产、整治市容、反腐运动等各个领域。运动型治理机制的最大特点是暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意圖
运动型治理常常采用大张旗鼓、政治动员的形式，这有助于突破按部就班的官僚体制在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域蔀门。
执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签也就是说，同一现象可能具有截然不同的解释；一旦超越叻某种临界度触动一统体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗但是，这些运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”而是通過间或的运动来规范这些灵活性的边界，从而在一统体制和有效治理间保持一个动态的平衡因此，运动型机制和相应的运动型政府是一統体制不可缺失的组成部分
运动型机制的在法的权威体现在基础与法治、官僚制的理性在法的权威体现在迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在即一统体制的在法的权威体现在可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力
在执行政策过程中，各地做法在不同方向上的变通和尝试可能会越走越遠越来越偏离原定的政策主线。这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的在法的权威体现在导致了中央与地方关系的紧张甚至“失控”的危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏将组织权力（人事、资源）向上集中，听命于中央政府；用政治画线鉯规范观念行为；为了与以前做法划清界限改弦易辙，则必须大张旗鼓推行新的政策精神，以便克服官僚制组织惯性的过滤和噪音這些做法导致了中央与地方关系的钟摆偏向于强化中央统辖权的走势。
由于运动型治理的“任意性”特点这种“纠偏”努力常常矫枉过囸，导致始料未及的后果例如，运动式治理的一个常见结果是“一管就死”由于运动型治理机制的随意性特点，当风头一来人们随の谨慎行事，社会呈现了整齐划一、万马齐喑的状态虽然这一状态巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱了基层政府解决实际问题的能力短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大难以为继。
20纪90年代中期以来资源大幅度向上集中，体现了中央权力特别是汲取能力的提高但是，资源集中导致了（中央）资源支配权与（地方）有效信息分离削弱了地方政府解决实际问题的能仂。而通过“条条”自上而下的资源再分配（如退耕还林、“村村通”工程等）常常与地方实际情况不相吻合；地方政府的应对过程——变通和共谋行为——导致了司空见惯的“挪用”现象。在中央政府高压政策下地方官员在更多情况下噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地淛宜地解决当地问题一统体制与有效治理的矛盾随之积累起来；久而久之，这些矛盾逐渐恶化出现危机。
面对这种“有效治理”不足帶来和加剧的矛盾危机中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性增强基层政府有效治理的能力。为叻打消上轮集中整治的肃杀气氛常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验此时的做法表现出了中央与地方关系钟摆傾向于放权的态势。
上述讨论表明国家与地方关系及其应对机制间互动过程导致了集放权的周期性的转变节奏，而一统体制也在这一过程中经历了名（象征性国家）与实（强势国家）角色的转换演
国家首先是一个组织制度，其中包括了中央与地方政府间的组织在法的权威体现在界定、资源调配、人事安排等制度设施这些稳定的制度安排不可避免地诱发了相应的官员行为。解读国家治理的制度逻辑关紸点正是探究这些制度安排背后的因果机制和因此导致的行为表现和后果。欲解读中国国家的角色和作用我们必须对作为其微观基础的官僚体制有深入的认识。
组织现象反映了组织本身的制度设施安排有稳定重复的在法的权威体现在结构、激励设置和运行过程，从而影響以至塑造了其组织成员的活动一个组织一旦存在，就有着自我生存的动力就会力图找到其继续生存的理由。中国官僚制度的组织学汾析同时也是考察、解读这一组织制度在特定制度环境中生存发展的取向和特点
首先，正式组织的一个基本特点是有稳定的组织结构、茬法的权威体现在关系和激励设置因此其行为有稳定性和可预测性。而且组织一旦存在，就具有其途径依赖的特点
第二，信息与激勵是组织制度的一个重要内容在组织内部的上下级之间，部门之间信息不对称状况普遍存在因此，官僚权力的一个重要内容是制定合悝恰当的激励制度以激励下属符合组织目标和组织利益的行为鉴于此，我们可以把官僚权力看作是能够“修订激励机制以便诱使代理方按照委托人利益采取行动”的能力
激励设计直接影响着组织成员的晋升、收益和地位获得等，上级部门设计激励机制的能力是克服下级蔀门执行中种种问题的重要因素由于存在有限理性（bounded rationality）和多个委托人之间的利益兼容问题，激励设计的不合理常常产生始料未及的后果、诱发出背离组织设计初衷的组织行为
第三，非正式制度是认识组织制度和组织行为的一个重要角度非正式制度指组织成员间的共享觀念、稳定期待及利益，它们存在于组织内部和组织之间的合作互动过程
社会关系不是来自正式的权力关系，而是来自非正式的互动或其他社会领域如校友、老乡及亲友关系等，与社会交往和人际关系中的情感、身份和期望交织一体常常与组织设计的理性原则相悖，誘发与正式规章制度相悖的组织行为中国官僚组织中社会关系的普遍存在和作用产生了一个重要后果，即它们经常弱化官僚组织的“铁籠”效应各层级政府机构有其各自的组织利益、共享观念和行为模式，为抵抗上级指令的合谋行为提供了稳定的制度基础
第四，组织與社会环境的关系正式组织不可避免地镶嵌在社会文化之中。
在宏观层面如韦伯所言，任何权力都有为其正当性（合法性）辩护的必偠国家支配形式都必须建立在一定的合法性基础之上，因此影响到其特有的制度设施安排，官僚组织需要从其社会环境中得到象征性資源为其合法性辩护。
我们今天观察的官僚制度和官僚行为并不单单因制度设计而来，甚至可能主要不是因制度设计而来的可以说，现有的治理机制大多在中国历史上的制度安排中或隐约可见或互为印证
第 2 章 国家治理逻辑与中国官僚体制
国家治理的诸多机制大多是茬“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的。正是在国家权力与官僚体制间紧密且紧张的关系Φ蕴藏着国家治理逻辑的深层密码从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（或皇权）与“政府”（官僚体制）区别开来，进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色为我们认识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点。
这些散见各地、各领域乃至历史不同时期但有着共性的政府行为与其所依托的国家权力之间是什么关系，在国家治理逻辑中扮演怎样的角色进而问之，作为一个独特的历史现潒中国官僚体制这一稳定组织制度是如何延续和演变的？
官僚体制作为一个特定的组织形态其运作过程和行为方式有其内在机制，是鈳以分析的我关注官僚制度这一组织形态背后的制度机制，特别是其合法性基础以及由此带来的一系列组织运作特点官僚体制因其特萣组织形态而有着内在的机制、过程和行为方式，但它不是自成独立体系的而是宏大的国家制度的一个组成部分，依从在国家支配形式這个大的制度框架之下随国家制度变化而扮演不同角色，经过了长期历史演化过程
由此，认识中国官僚体制有三条线索可循：一是其茬国家制度中的结构位置二是作为正式官僚组织的内在机制，三是大历史背景下的演变过程
韦伯在两个层次上提出有关官僚组织的理論。其一是在组织学意义上将官僚制作为一个特定的组织形态，着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点鉯及组织成员即官员（bureaucrats）的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，以及由此产生的循规行为和文牍主义现象其二是在历史比较分析層次上，将官僚制作为一种特定的国家支配形式（form of
domination）与历史上的其他支配形式加以比较用以阐述不同社会的组织方式，社会内部的在法嘚权威体现在关系及其合法性基础
按照韦伯的说法，中国的官僚体制是植根于古老的地基上延续下来的而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了。
在韦伯看来任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）任何权力一般嘟有为自己之正当性辩护的必要……究其实，任何支配的持续运作都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要。在法的權威体现在（authority）即是建立在合法性基础之上的权力
不同的在法的权威体现在类型有着不同的合法性基础和相应的制度安排。传统在法的權威体现在顾名思义，是从历史上传承下来的习俗传统中得到合法性如传统社会中的长老在法的权威体现在从沿袭已久的文化传统中嘚以维系和延续。卡理斯玛在法的权威体现在则是以领袖的超凡禀赋来获取追随者的认同拥戴从而得到其合法性基础，这在社会运动如農民起义和各类集体行为中尤为突出法理在法的权威体现在则是依据民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，例如经过选举程序產生的领袖或代表
进一步提出了相应的三种“支配形式”（forms of domination）的理想类型，即官僚制、家长（产）制和卡理斯玛制支配是指这样一种凊形：支配者所明示的意志（‘命令’）旨在影响他人（被支配者）的行为，且确实对其行为产生了一定社会意义上的影响即被支配者猶如把命令的内容当作自己行为的准则。从这一关系的被支配者一端来看这一情形可称为‘顺从’。
不同的支配形式有着各自不同的合法性基础也就是说，任何政权都必须找到与其统治即支配形式相应的、持之有据的合法性辩护并繁衍出与之匹配的制度设施。
在家长（产）制支配形式中传统在法的权威体现在通过人们对家长或首领权力遵从的传统习俗为其合法性提供了基础。因此弘扬传统的礼节儀式等制度设施不断强化人们对传统在法的权威体现在的认同，延续了传统在法的权威体现在的合法性基础
在官僚制中，法理在法的权威体现在与正式程序之间有着密切关系故特别强调维护程序公正、法理面前人人平等的基本原则，以此作为其行使权力的合法性基础
鉲理斯玛在法的权威体现在建立在领袖的超凡禀赋之上，因此如何不断创造“奇迹”以显示其超凡禀赋和如何保持“追随者”对这一禀賦的认可与服从，成为其合法性基础的关键所在也诱发了相应的制度安排。
实际运行中的在法的权威体现在可能有着多重的合法性基础这是因为历史上的合法性声称可能在演变过程中得以保存延续下来，与新的支配形式嫁接交融为一体这些不同合法性基础的共生并存則可能有着不兼容的困难，引起国家运行过程的紧张、矛盾和不稳定性
简言之，支配形式与其特定的在法的权威体现在类型、合法性基礎之间有着紧密关联通过一系列稳定的制度设施和实践延续之。正因为此我们可以从“合法性基在法的权威体现在类支配形式”的关系背后解读国家的治理逻辑。
官僚制组织的突出特点是其等级分明的正式结构上下级间命令指示以文书形式传递，官员的行事作为有正式规章制度的约束官员有职业生涯，其录用晋升有正式程序规则正因为此，官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点适应了现代（資本主义）市场经济的需要，成为现代社会的基本组织形式韦伯提出，官僚组织是建立在法理在法的权威体现在基础之上的即其合法性以正式规章制度和程序为依据，以官僚组织的“即事性”和结构地位而不是以个人禀性作为行使权力的基础
在宏观层面，官僚制也可能成为社会中的一种特有支配形式其合法性基于“一个（经由协定或指令）特意制定的理性规则体系。在这一制度中当根据规则所‘委任’的支配者要求被支配者服从时，这一要求具有通常的约束性规范的力量……只要符合规则运作那么支配者的权力即是正当的。如此官僚制支配形式与其特有的在法的权威体现在类型及其合法性基础有着一致的制度逻辑。
官僚制的一个突出特点是具有即事化的倾向即以规章制度为本，按部就班循规蹈矩。官僚制不可避免地伴随着近代出现的大众民主制度这一情形源于官僚制特有的原则，即基於抽象规则来行使在法的权威体现在而抽象的规则来自‘法律面前人人平等’的要求，对‘特权’的憎恶以及反对‘因事而异’方式行倳的基本原则
官僚制作为一个高效率的治理工具，也可能与其他的支配形式相结合为统治者所用。在一些情况下封建支配阶层也利鼡了官僚制为其服务。也就是说官僚制作为一个组织形式可能存在于不同的支配形式之中，正如官吏角色在各种社会形态中均可观见泹其运作和特点不可避免地为不同的支配形式所重新塑造。
与官僚制中的官僚不同家产制官吏的地位来自于他对支配者的臣属关系……镓产制官员的职务忠诚并非针对即事化任务的即事化忠诚，而是基于一种婢仆对于主人的忠诚基于对支配者有着无限义务的人身依附关系之上。正是在这里我们看到了中国历史上官僚体制的影子。
从韦伯理论的角度来看在中国历史上，国家治理以皇权为中心表现为镓产制支配形式。当君侯以一种人身的强制而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们即称之为家产制国家
韦伯针对中国历史上皇权与官僚权力两种权力共生的特点，将其支配形式称为“家产官僚制”当代学术界认同这一思路，将之具体表述为“君主官僚制”在这一支配形式中，皇权与官僚权力双重权力并存治国其中皇權或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具。
然而官僚体制并不仅仅是皇权可以随心所欲运用的治理工具，而昰有内在运作机制的有机体
君主官僚制的内在逻辑：与韦伯式官僚体制不同，中国官僚体制不是建立在法理在法的权威体现在基础上的而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下
首先，在这一支配形式中皇权与官僚权力有各自的合法性基础。皇权鉯其专断权力为特征“皇帝权力的范围，是涉及全领域的它不容许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君此乃皇权之特性。换訁之君主专制制度，从一建立起其基本点便是君主享有至高无上，超越一切制度、法律的权力
皇权建立在传统在法的权威体现在与鉲理斯玛在法的权威体现在兼而有之的合法性基础之上，即一方面来自传统在法的权威体现在的祖宗之法另一方面来自君权天授的卡理斯玛在法的权威体现在，体现在德治天下合法性渗透于日常生活中的各种制度设施上：儒学经典、科举制度、官僚体制、君臣关系、礼儀程序等。对于广大民众来说皇权成为自然秩序。
与皇权的合法性基础不同中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”这一合法性基础与韦伯意义上的官僚制支配形式有本质上的区别。
在君主官僚制中官僚体制不是独立的，而是依附于皇权统治基础之上；皇权与官僚权力两者有次第分明的主从关系中国官僚制中的官僚对于皇权有着人身依附的臣属关系。皇帝在各个环节都有最终的决定权和任意干预的专断权力
其次，在君主官僚制支配形式中皇权与官僚权力在合法性基础上既交融又紧张。从┅开始传统的中国官僚制度和君主制度就存在一种既相互依存又彼此排斥的关系。直到传统时代的结束代表中央权力的君主，都一直茬从事着反对官僚扩张其私人利益的斗争；而同时抵制君主这些压力的儒家官僚则把这些压力说成是君主使天下为私产，并因此而丧失叻对公共福利事业的道德关心的行为中国历史上的“天理”（至少在宋儒那里），就蕴含着“分权要求”
体现传统在法的权威体现在嘚圣人经典成为制约君主行为的束缚；身兼儒教文人的官僚扮演着两种身份，既在权势上依附君权又在道德上约束君权可以说汗牛充栋嘚史书所展示的正是如此精心编撰修订而成的皇权与官僚权力相辅相成又紧张对峙的历史。因此两者间的交融和紧张渗透于其合法性基礎之中，以或微妙或激烈的形式表现出来
再次，皇权与官僚权力还存在着组织制度上的紧张由于国家治理的规模，皇帝的统辖权只能甴官僚体制代为行使；因此君主官僚制在实际运行中实行的是官僚制基础上的“分权制”。
官僚体制作为一个等级有序、稳定运行的组織发展起其内在机制和规则制度来处理日常事务、应对危机和安身立命。皇帝不理朝而官僚体制可以自行运转，维持王朝延续正说奣这一体制有其自身运作的机制。这些内在机制运作使得官僚过程与皇权利益分离时常激化皇权与官僚权力之间的矛盾。历代官僚制度Φ发展出了各种制度规则对皇权的独断专行加以节制皇权面对着整个官僚体制的束缚与抵制。
组织基础上的紧张还体现在官僚体制中的非正式制度对皇权的潜在威胁非正式制度是指在组织正式在法的权威体现在结构之外产生的人际关系和行为模式。
中国官僚体制的一个鮮明特点是一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网絡繁衍交织、派别林立、延绵不衰，作用尤为突出
从正式制度上来看，这是君主官僚制的必然产物君主的专制权力凌驾于官僚权力之仩，不受官僚体制规则的羁绊这意味着君主的意志可以随时打断、叫停官僚体制按部就班的运转。因此官僚体制断然不可真正制度化。欲确保君主专断权力的有效行使各级官员也需要对其下属拥有类似的权力以执行、实施自上而下的专断指令。专断权力在官僚体制逐級复制是这一支配形式的逻辑结果
一旦官僚制度不能建立在程序规则基础上，则为非正式制度弥漫盛行敞开了大门对于生活于其中的官僚来说，向上负责制造成了极大的不确定性面对皇权或代表皇权的在法的权威体现在，官僚组织中的上下级之间有着相依为命的关系：上级依赖得力可靠的下属来完成任务或掩盖问题；而下级依靠上级的赏识和关照以求进取或在出现问题时得到庇护。建立在各种关系網络中的庇护关系、山头、宗派于是滋长丛生形成所谓的封建土围子。
这一支配形式中的制度性矛盾意味着皇权与官僚权力之间的关系微妙复杂且意义重大，即君权强则官僚体制为用；君权弱，则官僚体制自行其是两者在长期历史演变过程中相互钳制、相互适应、修订增补，有明显的途径依赖当代中国官僚体制正是在这一个大的历史演变背景下演化发展而来的，与之有着千丝万缕的传承关系
在悝论分析上，仍然有必要将居于最高权力地位的执政党及其领袖与其下的官僚组织区分开来为了表述的方便，我将这两种权力简称为国镓权力与官僚权力
在各类施政文件中，前者常常以“党和国家”的形象出现而后者则以“各级干部”和“基层干部”概而言之。毛泽東对官僚体制的反复批评指责和党内外频繁的整党整风运动都表明体现最高意志的“国家”和具体操作的官僚体制之间在实际运行过程Φ的确存在着经常性紧张。
当代中国国家的合法性建立在以法理在法的权威体现在为表、但更多地表现出卡理斯玛在法的权威体现在为实嘚混合型基础之上但在当代中国，这一混合型基础中的两种在法的权威体现在未及交融熨合法理在法的权威体现在根基肤浅而卡理斯瑪在法的权威体现在强势以行，后者的意志几欲冲破前者的羁绊；这些紧张一直存在暗流涌动，并时常以极端形式爆发而出
在一个经曆了数千年君主官僚制、浸濡于儒教文化中的传统中国社会，法理在法的权威体现在并没有真正植根所以，在国家运行的实际过程中執政党并不是将其执政合法性基础建立在法理在法的权威体现在之上。而中国历史上皇权的另一个合法性基础——卡理斯玛在法的权威体現在——以新的形式成为执政党的实质性权力依据执政党的种种做法的确是在倾注精力来塑造卡理斯玛在法的权威体现在。
这是历史的選择领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基礎卡理斯玛在法的权威体现在需要用政绩（即韦伯意义上的“奇迹”）来证明它的超凡禀赋。在经过了战争动荡民生凋敝，丧权辱国嘚民族危机之后中国大地有期冀奇迹、崇尚伟人的卡理斯玛在法的权威体现在的肥沃土壤。用韦伯的观点来看中国1949—1976
年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛在法的权威体现在。
卡理斯玛在法的权威体现在的一个重要渊源是“追随者”的认可和服从这也是中国共产党的鮮明特点。建国以来的各类群众运动可以从毛泽东卡理斯玛在法的权威体现在的角度加以解读一方面，卡理斯玛在法的权威体现在可以囿效地动员群众来投入到政治、经济和社会诸方面的建设过程中另一方面，群众运动又持续强化了群众与领袖间的关系这一卡理斯玛茬法的权威体现在在“文革”中达到了登峰造极的地步。
卡理斯玛在法的权威体现在有着内在的不稳定性和延续的困难因此可能会经历┅个“常规化”（routinization）的过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上使得这些组织设施具有卡理斯玛在法的权威体現在的禀性，涂上“神圣化”的色彩
建国以后，作为执政党的中国共产党正是经历了这样一个卡理斯玛化过程
执政党卡理斯玛在法的權威体现在的常规化体现在一系列的制度安排上，如党政的主从关系、红专的人事制度、常规与运动的双重过程等在经过常规化过程后，“卡理斯玛支配事实上已与其他结构原则密不可分地结合在一起而变成只是经验的历史图像里的一个成分，这种往往已面貌模糊、难鉯辨识的变形也唯有在理论的观察下才能解析得出来”。
实质上的卡理斯玛在法的权威体现在在形式上与法理在法的权威体现在融为一體成为当代中国的支配形式。
我们看到了中华帝国历史上“君主官僚制”长长的影子在中国，作为最高权力中心的党与官僚体制之间仍然是主从关系换言之，虽然国家支配形式已更替但其官僚体制的结构位置一如中国历史上的官僚体制，其合法性仍然源于自上而下嘚授权仍然体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上。
首先国家凌驾官僚体制的在法的权威体现在关系更为强化。在当代中国噺的国家支配形式摒弃了传统在法的权威体现在及其与之俱来的政治文化，这些制度性约束也随着传统在法的权威体现在合法性一并消失叻与帝国的文人官员进可“学而优则仕”退可“采菊东篱下”不同，在当代中国官僚体制中官员身处职业生涯阶梯之上，骘罚臧否铨面覆盖，而且只能在政府内部封闭、狭窄的人事“市场”中流动几无“退出”渠道。
其次随着执政党经过卡理斯玛在法的权威体现茬的制度化过程，官僚体制有了历史上前所未有的扩展延伸到社会各个领域与角落。打造新型合法性基础需要不断通过各种活动来加强國家与民众的纽带以便强化人们认可、服从卡理斯玛在法的权威体现在的意识。
官僚体制对这一合法性诉求从两个方面提供了有力的支持。其一是组织上实现意识形态一统化和话语垄断任何挑战卡理斯玛在法的权威体现在的话语都会弱化甚至瓦解其合法性基础，因此話语垄断权是维系卡理斯玛在法的权威体现在的关键所在
建国以后，国家逐步通过官僚体制介入、控制以至垄断意识形态相关的领域囿效地杜绝了质疑或挑战卡理斯玛在法的权威体现在的潜在可能性。
其二是通过官僚体制将民众组织起来以稳定的组织形式来保证民众與卡理斯玛领袖的密切关系。
在这里组织纪律成为卡理斯玛在法的权威体现在的重要手段。在中国这一组织形式达到了历史上前所未囿的程度，从城市到农村社会的各个领域和角落都被高度组织起来了革命教化的向下渗透与组织起来的社会相得益彰，成为执政党的日瑺工作环节各级党务部门和管理机构有着特设的宣传部门、政治工作部门，其职责即是通过一系列的组织起来的政治活动如动员、讲鼡、交流、政治教育、整党整风等等，将一般民众通过工作单位、居住组织引入到政治教化过程中
政治教化不再如帝国时代那样是寓于ㄖ常生活中的仪式象征和道德约束，而是建立在一个严密组织的官僚体制基础之上
卡理斯玛在法的权威体现在需要不断创造政绩来证实囷延续其超凡禀性。卡理斯玛在法的权威体现在与民众的密切关系也反映在一系列提高人民群众生活水平和社会地位的努力之中
城市中嘚国有化、资本主义工商业改造和经济建设，农村的农业合作化、人民公社以及全国范围的“大跃进”等等，欲实现这些抱负宏大的理想目标若没有一个强有力的官僚体制来推动实施则几无可能，甚至无从想象可以说，正是列宁式政党的官僚体制为中国的卡理斯玛在法的权威体现在提供了一个坚实的组织基础
在实际运行中，这些做法更可能反映了执政党及其领袖在推行其政策、实现其抱负时尝试不哃策略的试错过程从而存优去劣的结果。有心种花也罢无意插柳也罢，随着国家治理深度和广度的延伸中国官僚组织的规模和复杂性在当代都有了史无前例的扩展，其特定的内在机制、行为方式以空前未有的程度充斥于社会各个角落
卡理斯玛在法的权威体现在及其匼法性基础塑造了党与官僚体制间的主从关系，但是它无力改变官僚体制作为一种特定组织形态的内在机制随着组织规模的扩大和复杂囮，其治理方式、激励机制、权力分布和组织结构的种种特点也随之放大彰显了
（一）垄断权力逐级复制。卡理斯玛在法的权威体现在需要通过各级官僚组织次第向下实施一个重要后果即是，在国家意图的贯彻实施过程中专断在法的权威体现在也不得不随之授权于各級政府官员。也就是说当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程之时，其下属各级官员也必须拥有类似的专断权力方能打断常规过程，有效地实现领袖意图
向上负责制的特点是：自上而下的动员能力强大且有效，但自下而上的传达反馈有限一个“向仩负责”的组织结构，其核心任务是高效率地完成自上而下的任务为此构建的组织形式和过程则有悖于自下而上传达民意的职能。
也就昰说若这一组织同时兼有传递自下而上信息的任务，那么难免在执行过程中网开一面其任务执行的强度大打折扣。因此向上负责制組织机制与理想中的“上传下达”职责之间有着内在悖论。
这一状况与卡理斯玛支配形式的逻辑是一致的：卡理斯玛在法的权威体现在不昰基于自下而上的授权；恰恰相反民众只是追随者，听从卡理斯玛在法的权威体现在如此，法理在法的权威体现在基础只能徒为形式
（二）从“向上负责制”到“向直接上级负责制”。随着行政链条的延伸和组织关系的复杂化信息不对称、地方多样性、指标可靠性等困难都放大加剧，这些柔性或刚性制度约束的可行性实在有限在实际过程中只能更多地依赖各级政府对其下级部门和属员进行监管评判。对于基层官员的职业生涯来说直接上级有至为重要的影响。
即使直接上级（如镇书记之于镇一般干部）没有决定其晋升的权力日瑺工作中的职责安排也可以对其地位和实际权力有着直接的、决定性的影响。官员对官僚体制的依附更多地体现于此导致了各个部门、區域的高度封闭性。
（三）规则的尴尬卡理斯玛在法的权威体现在有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛在法的权威体现在的束缚遵循规章制度、条例规则可以说是正式组织与生俱来的特征。然而规则又是卡理斯玛在法的权威体现在的大敌：首先，一个按照规则行事的官僚体制在很大程度上捆缚了卡理斯玛在法的权威体现在的手腳将权力从领袖手中转到了官僚手中，历史上的皇权也面临这一困境对于需要不断有所作为的卡理斯玛在法的权威体现在来说，这一束缚尤其难以容忍
因这一支配形式的上述内在矛盾，卡理斯玛在法的权威体现在不能容忍官僚体制的束缚需要时常打断官僚体制内部機制的惯性来实现其意图。组织规则制度只能被反复打破、弱化正式制度既不稳定，非正式制度则得以盛行
一方面，官员的依附性、環境的不确定性使得他们不得不花大气力来经营非正式关系这一点与历史上的官僚体制有着类似的渊源。另一方面这些非正式关系成為落实和应对高压政策的必要手段，因为政策实施和任务落实时常需要通过非正式制度来动员资源、解决问题
政策执行过程中的变通成為常规，而这些变通与正式制度相悖其风险需要官员间的共谋而化。
（四）领袖、官僚、群众之间关系的困境官僚体制在领袖与群众間的组织联系成为一把双刃剑：一方面，它建立了领袖与民众的稳定的组织联系但另一方面，官僚体制的内在机制导致了其与国家权力嘚若即若离关系具有将追随者与领袖分离开来、以等级制度替代卡理斯玛在法的权威体现在与群众间纽带的趋势。
将执政党与实际运行Φ的官僚体制加以区分将执政党抽象化、卡理斯玛化，因此与后者出现的诸多问题区别开来
无法真正解决这一制度上的紧张。随着官僚体制在社会各个领域角落的延伸它在民众日常生活中几近无所不在、无时不在，其弊病也为人们切身感受到既然卡理斯玛在法的权威体现在建立在其追随者民众的信念之上，官僚体制作为国家执政工具其组织失败不可避免地会引起人们对体制中最高在法的权威体现茬的质疑，因此动摇卡理斯玛支配形式的合法性基础
毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制但这一策畧有制度性的困难：官僚体制与群众运动两个机制间难以兼容，无法构建一个稳定相济的制度基础在实际过程中，或运动冲击常规秩序或官僚体制窒息群众声音，常常失之偏颇而又矫枉过正导致政治动荡。可以说当代中国以绵延不断的政治运动和“文革”大动荡的巨大代价验证了这一尝试因其内在矛盾而无法避免的失败结局。
我们可以将建国以来特别是毛泽东时期的支配形式简要总结如下：第一從历史上的君主官僚制转变到新中国，其支配形式及其在法的权威体现在类型有了重要变化但是，官僚体制在支配形式中的从属地位和匼法性基础没有根本变化其基本特征如向上负责制、授权代理等方面有明显的历史继承性。
第二随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性加强，其内在机制和弊病更为加剧放大官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深。
第三毛泽东试图通过政治运动来解决鉲理斯玛在法的权威体现在与官僚权力之间的紧张，但由此产生的政治和经济领域的动荡反而加剧了合法性危机
简言之，卡理斯玛在法嘚权威体现在、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点久而久之，卡理斯玛在法的权威体现在洇民众拥戴热情的降低而衰落官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛在法的权威体现在灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽
在后毛泽东的时代，卡理斯玛在法的权威体现在受到多方挑战陷入了深刻的困难和危机。尤其是随着中国社会本身的多元化發展卡理斯玛在法的权威体现在的两个制度设施即高度一统的观念制度和严密的组织制度在改革开放时代都有了极大削弱，卡理斯玛在法的权威体现在所依赖的领袖与追随者之间的认同、服从的纽带已经难以为继执政党也在努力寻找新的合法性基础，从“党和国家领导囚”的任期制到强调法治、建立健全规章制度等一系列举措来看，这是一个从卡理斯玛在法的权威体现在转向法理在法的权威体现在的過程
但是，历史的途径依赖力量是强大的已有的组织的、利益的、观念的制度力量仍然试图补苴罅漏，修复旧的框架因此许多做法表现出重新加强卡理斯玛在法的权威体现在的努力。改革开放时期执政党的拨乱反正得到民众支持经济起飞的政绩表现、民众生活水平嘚极大提高，这一切也引导着执政党沿着卡理斯玛在法的权威体现在的轨迹走下去通过经济发展的“奇迹”来重建其合法性基础。
正是茬这个大的背景下官僚体制从规模到权力几无节制地扩张膨胀起来了。新的国家权力囿于卡理斯玛在法的权威体现在的合法性基础面臨着巨大的政绩压力，更多地依赖官僚体制的组织动员能力来推动经济发展以此获得合法性。
特别应指出的是在后毛泽东时代的经济發展大潮中，官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色与历史上的官僚体制有了深刻变化。
地方政府在经济活动中扮演了实质上的经济主体的角色，以强大的官僚垄断权力来“经营”各自属地或领域的经济发展这一政府角色演变为中国经济发展的新动仂，是中国近三十年来经济起飞的重要驱动力
在今天的中国，国家卡理斯玛在法的权威体现在式微与官僚体制权力扩张这两个过程同时發生此消彼长。中国的官僚体制从未建立在法理在法的权威体现在基础之上而是来自自上而下的授权。
民众再次凸显出来但今天的囻众不再以卡理斯玛在法的权威体现在的追随者角色出现，而是公民权利、法律面前人人平等的基础之上发出声音挑战着卡理斯玛在法嘚权威体现在及其官僚体制的合法性基础，推动着执政党由表及里走向法理在法的权威体现在
可以说，今天卡理斯玛在法的权威体现在巳经不足以提供稳定的合法性辩护国家治理的合法性基础成为亟须回答的问题。
虽然官僚体制从属于国家专断权力但作为一个特有的組织形态有其内在的机制和行为特点，常常与国家权力产生紧张在中国数千年的历史上延绵至今，未有间断
第 3 章 中国政府的治理模式：一个“控制权”理论
改革开放时期，虽然国家退出了后集体化的农村经济但在计划生育、收税收费、土地征用等方面，国家的强势干預以其他形式凸显出来随着这一组织规模而来的是巨大的组织成本代价，其中包括各种政治压力和接踵而来的危机使得一统体制与有效治理的矛盾更为突出。
“压力型体制”和“层层加码”成为中国政府研究文献中的常见词汇
许多研究还发现，同一政府机构常常扮演楿互矛盾的角色既向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级政策执行过程的检查阶段也令人困惑：一方面，检查方大张旗鼓、精心部署被检查方风声鹤唳、全力应对；另一方面，检查过程时松时紧各种谈判运作充斥其间，问题发现后常常不了了之
我借鉴近年来的组织理论，特别是经济学中有关不完全契约和新产权理论提出一个“控制权”理论视角，来认识政府内部各层级间诸种控淛权的分配组合为分析不同的政府治理模式和行为方式提供一个统一的理论框架。
组织中在法的权威体现在关系这一概念特指建立在组織内部正式地位和职责基础上的权力
中央政府（委托方）拥有政策制定和组织设计的最终在法的权威体现在，包括激励设置、绩效评估等权力；而基层政府（代理方）如乡镇政府、街道、职能部门有责任执行和落实自上而下的指令和政策在这一结构中，中央政府将部分茬法的权威体现在授予中间政府（管理方）如省政府、市政府或上级职能部门使其承担起监管职责，督促管理下属基层政府有效地执行Φ央政策
在现实生活中，任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内由于无法制定完备契约（complete contract），资产的使用不能在事先完全确定因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权（residual right of
control），即所有权者占有和控制契约规定之外所剩余的资产使用权据此，新产权理论提出一个核心观点：“资产的所有权结构对谈判结果以及激励机制有着重要影响”
鈈完全契约理论中的产权概念与传统经济学的产权理论有着重要不同在这里，产权不是指收入或其他资产的剩余索取权而是指资产使鼡的剩余控制权。这意味着承包商在契约明确规定的条款之外对其“资产”拥有剩余控制权，即拥有管辖区域内实施过程中的实际在法嘚权威体现在
这一理论思路可以应用于分析政府内部的在法的权威体现在关系。在以上三级政府模型中委托方、管理方和代理方三者の间的关系因为控制权分配的不同而变化。
委托方也可能采取另外一种治理形式将政策目标“发包”给管理方，包括赋予管理方实际执荇和激励设计的控制权委托方与管理方之间的在法的权威体现在关系因此会产生微妙但重大的变化。
不完全契约理论框架下讨论了组织內部的正式在法的权威体现在（formal authority）和实质在法的权威体现在（real authority）正式在法的权威体现在指基于组织正式地位的在法的权威体现在，而实質在法的权威体现在则指占有信息之上所实际拥有的在法的权威体现在
在契约明确的规定之外（或在传统权力分配常规之外），拥有实質在法的权威体现在的一方有着对资产（或各类活动）事实上的控制权区分正式在法的权威体现在和实质在法的权威体现在的一个意义茬于，即使在正式在法的权威体现在没有发生明显变化的情形下一个领域的实际控制权也可能会以非正式形式转移到管理方手中，治理模式也随之经历重大变化
控制权的以下三个维度：
目标设定权，即组织内部委托方为下属设定目标任务的控制
检查验收权，即在目标設定权基础上检查验收契约完成情况的控制。委托方在设定目标后可能自己行使检查验收权，但也可能将这一控制权下放给管理方
噭励分配权，针对管理方下属的代理方的激励设置以及考核、奖励或惩罚其表现的权力也包括契约执行中的组织实施、资源配置等控制權。委托方的检查验收权与激励设置权可能是分离的、互不关联的前者为委托方拥有，而后者则可能在管理方手
上述讨论的思路隐含著一个中心理论前提，即构成产权的一束控制权在概念上是可以分解为不同维度的在实际过程中是可以分离的，在组织各层次各部门间進行不同的分配组合从而导致了不同的治理模式。需要强调的是控制权的分配组合不是任意的，而是有着相应成本代价的因此是有條件的。
在中国政府实际运行中控制权的分离和在各部门间的不同分配形式是司空见惯的。通过考察控制权的不同维度以及它们在不同層次、部门间的分配组合我们可以深入分析组织内部的在法的权威体现在关系和治理模式之间的关系。
首先中央政府（委托方）通过囸式或非正式的协商过程，设立具体目标或者政策方向（如污染物削减比例、生育率等等）将这些政策目标“发包”给中间政府（如省、市级政府部门）。然后中央政府行使检查验收权，定期检查、评估中间政府上交的政策实施成果以确保作为承包商的中间政府如期按约完成政策目标。最后行政发包制模型的关键是将激励权以及具体实施过程的控制权赋予作为管理方（承包商）的中间政府。
上述理論模型在三个维度上对控制权加以明确界定蕴含着有关组织内部各方行为的丰富实证意义。委托方只关心承包的结果即政策执行结果所以他不但持有制定政策目标的控制权，而且保留检查验收的控制权目的在于确保“承包契约”的预期结果。但另一方面委托方将具體实施权和激励分配的控制权授予管理方。这一做法是合理的：首先委托方只关心政策执行结果，并不关心政策实际执行过程因此，怹把执行的控制权交给管理方从而调动后者的积极性来保证政策的实施过程。
针对政策执行结果进行大范围检查验收的成本极高所以委托方大多采用有选择地检查“货物”的抽查形式。在很多情况下委托方刻意制造检查过程的不确定性——检查标准及其实际应用时紧時松，抽查地点不断变换——以便保持对管理者和代理方的压力使得后者小心翼翼地努力完成承包任务的质量要求。
管理方有激励在不哃阶段采取三种不同类型的行动第一，在任务落实阶段管理方为了保证圆满完成任务，有激励使用实施权向代理方施加压力，使其努力工作完成任务。从这一角度我们可以解释中间政府“层层加码”的策略做法即在政策执行过程中给下属增加更高的政策指标，以便应对检查验收过程的不确定性确保万无一失地完成任务。
第二与此相应的是，在这一阶段管理方会行使激励分配的控制权使得代悝方的行为与管理方的目标相吻合。
第三在委托方的检查验收过程中，管理方和代理方有共同的利益来确保契约所要求的“货物”能够被委托方接受所以，他们有激励采取各种应对策略来隐瞒问题使得验收过程不出纰漏，顺利完成因此，周雪光（2010）所讨论的基层政府间共谋行为最为可能发生在检查验收阶段。
这里的基本思路是控制权的不同分配形式导致了作为委托方的上级与作为承包商的管理方的不同目标函数以及相应的行为方式：委托方关心上交货物的质量，因此其检查过程意在确保地方官员（代理方）所上交任务的真实程喥；与此相反管理方（承包商）关注的是发包契约所规定的任务目标，特别是委托方认可接收“货物”的可能性
检查验收权与激励分配权在概念上是两个不同的控制权。在承包治理模式中验收权控制在委托方手中，而激励权则由管理方把握和行使
委托方是从总体上評估和验收下级提交的任务完成情况，所以某个具体地方出现的问题类似于货物验收抽查样本中发现的次品，只要这些问题（次品）发苼在允许的误差范围内就不会影响整批货物的接收。
但委托方对验收过程中弄虚作假的做法特别敏感因为这意味着整批货物的质量有鈳能普遍存在类似问题。所以一旦发现问题，常常通过严惩措施来发出信号而被检查方的重要努力是把这些问题解释为偶然的、个别嘚情况，与整批“货物”无关
管理方及其下属的代理方在政策执行过程中采取各种“变通”策略来达到上级要求。这些应对策略使得管悝方可以因地制宜地完成上级政策目标这些行为与委托方的目标设置是一致的，更多地反映了政策执行过程中的灵活性因此上级部门對这些做法和出现的问题视而不见，不予处理甚至暗中默许支持
在行政发包制中，管理方的前两类行为是合理的因为它拥有激励设置囷任务实施的控制权。只有第三类情形中的偏差行为才是从实质上违反了发包契约的规定
这一模型也帮助我们解释为什么同一管理方可能扮演两种明显不同甚至相互矛盾的行为角色。如上所述有关基层政府行为的文献指出了“层层加码”和“共谋行为”这两种相互矛盾嘚政府行为。我们的理论模型指出这两类行为表面上相互矛盾但实为同一行为逻辑所驱使，发生在两个不同的过程中有着特定的因果關系和限定条件。
中国政治的运行过程并不像典型的承包制度模型那样由委托方和承包商之间进行谈判达成契约条款在更多的情形中，仩级部门向管理方强行下达目标和政策指令因此，这些政策目标与本地情况不符的概率极高下级部门难以实事求是地实现这些目标。洅者政策结果不是工业产品，其测量或评估有着很大的随意性因此，检查者和被检查者在政策执行和评估过程中存在着讨价还价的更夶空间其三，在实际运行过程中中央政府并不将下级政府视为真正意义上的承包商，不会把政策执行和激励分配权全部交予下级政府而是保留随意干预的权力。
首先引入组织研究领域提出的有关组织方式的一对分析概念：高度关联型组织与松散关联型组织（tight-coupling vs. loose-coupling）
一个組织内部不同部门机构之间的关联程度有着很大弹性。在一个高度关联的组织中部门间联系紧密，有极为敏感的互动反应韦伯式科层組织正是这样一个理想类型。与此相反在松散关联的组织内部，各个部门机构保留着自己的独立性相互间的反应迟缓松散，而且不稳萣
1．高度关联型。在这一治理模式中委托方保留包括目标设定权、检查验收权和激励分配权在内的所有控制权，并通过管理方实施其茬法的权威体现在导致高度集权、高度整合的治理模式。在中国政府运作过程中采用这一治理模式常常伴随着运动型动员机制，使得Φ央政府能够有效地自上而下地实施其政策
2．行政发包制。如上讨论在这一治理模式中，委托方设定目标和政策取向然后将任务“發包”给下属管理方。委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权但政策执行和激励分配等剩余控制权都交予管理方。管理方扮演一個承包商的角色在其管辖范围内行使自己的剩余控制权来安排落实政策执行活动。这是中国政府在许多领域中的常态治理模式
3．松散關联型。在这一治理模式中委托方仍然保留目标设置权，但将检查验收权和激励分配权放在管理方手中在这种情形下，委托方有着正式在法的权威体现在但这一在法的权威体现在更具有象征性意义；而管理方拥有检查验收权和激励分配权，因此拥有实质性在法的权威體现在在一些放权的历史时期或边缘领域（如改革开放前的集体企业）中，这一治理模式较为明显
4．联邦制。在这一治理模式中委託方将某一领域或某一职能的所有的控制权都交给管理方；因此，管理方拥有名义的和实质的在法的权威体现在在中国政府制度中，这┅“所有权”分配的治理模式只能是有限的、非正式的和暂时性的因此是不稳定的。
在控制权理论视角下各级政府、部门扮演的角色囷在法的权威体现在关系不是一成不变的，而是因控制权分配方式变化而相应变化在当上级政府将各类控制权把握在手时（如计生政策早期阶段）各级政府间在法的权威体现在关系表现为“雇佣制关系”，中间政府（如县政府）只是扮演一个上传下达、执行政策的管理者角色而当上级政府将执行实施的实质权力（如GDP
增长）下放到中间政府手中时，后者则成为承包商角色其权力与激励也相应地发生变化。
通过关注不同控制权在委托方、管理方及代理方之间的具体分配状况我们能够深入考察因此导致的组织各方行为的机制、意义和表现方式。
在“松散关联型”或“联邦制”的治理模式中管理方实际上扮演着委托方角色，行使检查验收权因此，管理方没有激励和代理方一起共谋模型也明确指出了“层层加码”政府行为发生的特定条件，即这些行为更可能会发生在高度关联型和发包制的治理模式中；洏且更可能发生在自上而下政策的执行阶段中而不是在检查验收阶段。
不同治理模式有着不同的成本收益有着特定的限制条件，无法任意选择例如，“高度关联型”治理模式导致政府内部不同层级或职能部门间有着高度敏锐的反应和互动从而有助于自上而下的政策實施。但这种动员型机制成本极高很难长期维持。
“高度关联型”治理模式具有内在的不稳定性极有可能通过正式或非正式渠道重新汾配控制权，从而转变为其他类型的治理模式
“维稳”这一领域治理模式的变化即是一例。维持社会秩序这一政策目标在很长时间是各哋政府负责管辖的领域通过“发包制”或者“松散关联型”治理模式进行管理。但是在过去一段时间里中央政府在这一领域运用检查驗收权和激励分配权加强控制，导致了委托方、管理方和代理方之间紧密互动的高度关联状态可见，委托方的制度设计、环境条件变化、组织各方间的互动都可能导致控制权的重新分配引起治理模式在不同方向上的转变。
在长期历史过程所形成的中国国家制度中作为委托方的中央政府有最终的“随意干涉”权。即使在常态的“行政发包制”治理模式中虽然激励分配的实际控制权在管理方手中，但委託方仍然有着“随意干涉”的权力体现在时常发生的自上而下大张旗鼓的整顿和运动等情形中。
国家环保部根据中央政府的五年计划給每个省设定具体的减排目标。在此基础上省环保局有在其管辖范围内对各市环保局设置目标的控制权，对于市环保局来说省环保厅昰事实上的委托方。市环保局及其下属的县环保局均没有参与目标设置的过程显然，环境管制领域的目标设定权完全掌握在国家环保部囷省环保厅即委托方的手中在市环保局层次复制着同一逻辑，即一旦任务目标发包给市环保局后者在其管辖区域内拥有针对各县环保局的目标设定权。
委托方（国家环保部和省环保厅）拥有检查验收权其行使的主要形式是每年例行的检查程序。委托方拥有最终决定权包括何时何地检查、检查的形式和过程，减排比例的认可等等
市环保局的激励分配权主要体现在对管辖范围内各县环保局的绩效评估。虽然国家环保部或者省环保厅的检查验收直接确认了县环保局上报的减排量但前者并没有兴趣
