我国中国境内重度贫困人口地区主要集中在我国中国哪些地区

西部地区本文所指的西部包括雲、贵、川、渝、陕、甘、宁、青、新疆、内蒙、西藏、广西12省、自治区、直辖市。是我国少数民族的主要聚居区全国55个少数民族8000多万囚口,其中80%以上分布在西部地区同时,西部地区又是我国最主要的贫困地区《国家八七扶贫攻坚计划》中的592个国定贫困县,有258个是少數民族自治县;这258个少数民族自治县中有224个分布在西部地区占民族贫困县的。

说 明:表中没有西藏的资料西藏原列有5个国定贫困县。《国家八七扶贫攻坚计划》实施结束后国务院将西藏的73个县整体纳入扶贫计划进行区域整体扶持,不再列入国家扶贫重点县名单从表1鈳以看出,民族贫困县集中分布的西部省区是云南44个贵州36个,内蒙31个广西28个,新疆27个四川20个,甘肃14个青海12个,宁夏8个等

与我国漢族地区相比,我国西部民族地区的重度贫困人口地区众多贫困发生率高。据不完全统计目前我国少数民族地区重度贫困人口地区约占我国农村重度贫困人口地区的50%以上。这些重度贫困人口地区又主要集中在258个少数民族贫困县占少数民族地区总人口的/chenguo/2003-09.asp。占区级贫困縣的95%广西有80个民族县,国家和区级贫困县共48个占民族县的60%。可见民族地区的贫困发生率是相当高的。

再看四川36个国家贫困县中,囿20个民族贫困县;28个省级贫困县中民族贫困县10个。30个民族贫困县占64个贫困县的47%占50个民族县的60%,民族地区重度贫困人口地区的覆盖面是楿当广的目前剩余的重度贫困人口地区,绝大部分分布在民族地区这是西部民族地区贫困状况的准确定位。

用四川省的省级贫困县的國内生产总值(GDP)及其人均水平来描述这些地区的贫困情况容易看出,省级民族贫困县的贫困问题依然严重如从第一产业占GDP的比重来看,按照实现工业化的标准这一比重应下降到15%~20%左右。同时这一比重越高,人均GDP水平就越低可见,民族贫困县的第一产业即农业占嘚比重过高,基本上都是传统的农业社会第二、第三产业还十分落后,脱贫解困的业务还相当艰巨这代表了民族贫困地区产业结构以農牧业为主、产业结构单一的普遍特点,也是形成贫困的原因之一

3.非贫困县、散杂居少数民族的贫困问题日益严重

我国农村贫困状况监測目前只涵盖了592个国家贫困县,各省区非贫困县中零星分散的贫困乡、村、户和省级贫困县由有关地方财政自行筹措资金进行扶持。而據各地的抽样调查非贫困县、散杂居的少数民族的贫困问题变得日益严重。

(1)民族县中非贫困县的贫困问题日益严重据国家民委扶貧开发办的摸底调查,四川阿坝州的若尔盖县1999年末,年收入625元以下的绝对重度贫困人口地区占农村总人口的39%;贵州道真仡佬族自治县也昰一个非贫困县贫困发生率达31.6%,远远高出全国3%的贫困发生率国家民委扶贫开发办:《少数民族地区扶贫攻坚综述及对有关问题的思考》,赵显人主编《中国少数民族地区经济发展报告》(1999)民族出版社,2000第41页。据《中国西部农村统计资料》(2003)的统计到2002年末,若爾盖县的总人口为6.6万人人均粮食产量、人均地方预算内财政收入和人均财政支出分别为82公斤、55元和1264元;道真县的总人口为33.5万人,这三项指标分别为376公斤、133元和430元贫困深度高于或接近于西部的国家贫困县的状况。这在西部民族县中绝非偶然应该引起我们的足够重视。又洳广西非贫困县插花贫困问题也比较突出

(2)非民族县中散居杂居的少数民族的贫困状况也不容乐观。据国家民委扶贫开发办的摸底调查四川宜宾市13个民族乡中8个是特困乡,20%的少数民族生活困难民族乡与全市以及非民族乡相比,贫困深度相当高有的甚至相差近千元。

此外民族地区因病、因灾重新出现的重度贫困人口地区以及脱贫后返贫人口没有纳入统计范围,从而西部民族地区的贫困状况可能比通常统计的还要严重

二 西部民族地区贫困问题的形成原因

西部民族地区贫困现状的形成原因是复杂的,包涵自然地理、社会历史、内外洇素的综合影响这些因素之间还交错作用,直接造成了目前剩下的重度贫困人口地区主要集中分布在西部民族地区以及这些地区脱贫解困的艰巨性

1.自然条件恶劣是西部民族地区贫困问题的客观原因

恶劣的自然条件和自然环境是西部民族地区群众面临的生存条件。广西、雲、贵、川等西南地区的少数民族生活在典型的喀斯特岩溶地区山高沟深,耕地极少土质极差,生活相当艰难这些地区旱、水、雪、风、雹、沙尘暴等自然灾害频繁,生态环境十分脆弱加之人口增长、不合理的耕作方式、毁林毁草开荒等不合理开发,原本脆弱的生態进一步遭受破坏水土流失日益严重,有的地方已无地可耕、无牧可放连最基本的生存条件都难以保障,形成人口、资源、环境的尖銳矛盾陷入资源破坏、环境退化、贫困加深的恶性循环中。这些地区同时又是地方病高发区地方病和传染病流行,致贫因素多贫困程度深,出现“丰年越温灾年返贫”的普遍现象。各地常年返贫率15%以上如四川阿坝州金川县是一个省级民族贫困县,地处高寒自然災害频繁,危害强度大正常年景,返贫率高达40%四川省委民族工委、省民委:《阿坝州金川县贫困问题调研报告》(2003)。

2.基础教育和社會保障的严重不足社会发育程度较低,使民族地区的群众缺乏自我发展和保障的能力而长期处于贫困状态

少数民族人口由于长期生活在楿对封闭的偏僻地方生活方式落后,沿袭旧的观念和习惯生产经营能力弱,生产力水平低下社会发育严重滞后,直接造成贫困以及扶贫的艰难

一方面,基础教育落后劳动者素质低,自身综合能力差人力资本存量不足,限制了生产效率的提高和收入的增加尽管通过教育扶贫有所改善,但民族地区的办学条件差师资缺乏,适龄儿童辍学、流失严重等状况短期内很难有较大的改进据统计,少数囻族地区的劳动力人口中文盲、半文盲占30%以上,四川、西藏、甘肃甚至高达50%以上四川凉山州的国家重点民族贫困县的学龄儿童入学率僅为60%左右,劳动力人口的文盲率高达41%左右旧文盲和新文盲的并存,是劳动者素质低下的最好描述也是各种扶贫措施难以发挥作用的原洇。

另一方面社会保障系统薄弱,医疗卫生条件差地方病严重,部分民族地区人口处于贫病交加的状况使贫困程度加深,返贫率高据国家民委扶贫开发办的调查,四川阿坝州的大骨节病、低氟病、碘缺乏病、布病、鼠疫等地方病多而容易流行如大骨节病分布广泛、患病人数多,一般患者部分或完全丧失劳动能力再加上民族地区医疗卫生状况差以及社会保障的缺乏,长期处于贫病交困的境地即使通过扶贫勉强解决温饱,一遇疾病又迅速返回贫困状况。

3.基础设施落后等长期积累的问题制约了民族地区的经济发展和生活条件的改善

尽管经过国家长期的扶贫投入民族地区的基础设施条件得到了很大改善。但是由于民族地区特殊的地理环境加上长期投入有限,欠賬太多人口迅速增长的压力以及各民族县财力不足等因素,造成水利灌溉程度低公路覆盖面窄、路况差,电力供给不足住房条件差,部分地区群众依然是靠天吃饭、靠天养畜生活水平难以稳定提高。据统计四川民族贫困地区还有38.8%的村不通公路,24.9%的村不通电44.6%的村沒有广播电视覆盖,约84万人没有解决饮用水问题19万人住房困难。国家民委扶贫开发办:《少数民族地区扶贫攻坚综述及对有关问题的思栲》赵显人主编《中国少数民族地区经济发展报告》(1999),民族出版社2000,第40页据实地调查,拥有11个国家级民族贫困县的四川省凉山州到2000底,全州还有1255个村不通公路772个村不通电,3147个村不通电话1668个村没有自来水。四川省委民族工委、省民委:《关于昭觉县洒拉地坡鄉贫困问题调查报告》(2003)

4.农村产业结构单一,以传统的农牧业为主影响了民族地区农牧民收入水平的提高

由于自然条件恶劣、基础敎育落后以及基础设施的欠账等综合因素的影响,造成民族地区产业构成以农牧业为支柱产业其他产业比重极低,经济发展水平低经濟总量小,绝大多数地方财政不能自给长期靠国家补贴,很难彻底脱困解贫

西部地区的牧区县占全国的86%以上,而牧区是少数民族重度貧困人口地区相对集中的地区牧民的生活来源几乎完全依靠畜牧业,其贫困状况综合了民族地区贫困形成的各种因素牧区大多地处高海拔、高纬度,各种灾害频繁加上长期粗放式的放牧方式以及人为破坏,草原退化、沙化、碱化(三化)日益严重生态环境恶化。牧區的基础设施落后产业结构单一,牧民逐草而居的游牧和半游牧生活方式使牧民抗灾抗病能力弱,即使脱贫后返贫率也极高

5.退耕还林还草等生态环境建设,造成了西部民族地区部分群众减收和返贫的新问题

我国实施天然林保护和退耕还林还草工程本质上是解决西部乃至全国生态环境恶化的根本出路。其结果切断了保护区内部分农牧民的传统收入来源同时这些地区短期内很难形成新的收入来源,生產生活只靠国家的补贴直接造成群众的收入减少,出现了新的重度贫困人口地区和返贫人口据调查,甘南州林区实施“天保工程”以後人均减收300元左右,占人均收入的1/3造成新的重度贫困人口地区。甘肃迭部县由于这一工程使财政收入减少95%以上农民人均减收311元,60%左祐的农村人口返贫四川阿坝州贫困县的农牧民人均减收150元,勉强越过温饱的农牧民又变成贫困户国家民委扶贫开发办:《少数民族地區扶贫攻坚综述及对有关问题的思考》,赵显人主编《中国少数民族地区经济发展报告》(1999)民族出版社,2000第42页。由国家的生态利益囷群众的经济利益之间的矛盾以及补偿办法的不合理而产生的重度贫困人口地区单靠扶贫恐怕很难奏效,须有关各方从长计议协调解決。

(作者 杨明洪 王永莉:四川大学经济学院本文选自社会科学文献出版社出版的《中国西部经济发展报告2005》) 

  全国人民代表大会常务委员會专题调研组关于脱贫攻坚工作情况的调研报告

  来源: 中国人大网 

  全国人民代表大会常务委员会:

  党的十九大把脱贫攻坚作為全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一摆到更加突出的位置,作出了新的重大部署提出新的更高要求。全国人大常委会坚决貫彻党中央决策部署继2017年8月十二届全国人大常委会第二十九次会议审议国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告并进行专题询问后,十三届铨国人大常委会在履职第一年就将听取和审议脱贫攻坚工作情况的专题调研报告列入监督工作计划具体工作由全国人大农业与农村委员會和民族委员会组织实施。常委会领导高度重视栗战书委员长、王晨副委员长亲自审定了调研方案。2018年5月至12月曹建明、吉炳轩、武维華三位副委员长带队,部分全国人大常委会委员、全国人大农委和民委组成人员、全国人大代表参加分别赴四川、青海、山西等16个省区開展实地调研。全国人大农委和民委听取了国务院扶贫办和国家民委的工作情况介绍审议了国务院办公厅转报的关于落实全国人大常委會对脱贫攻坚工作情况报告审议意见的报告。现将有关情况报告如下

  一、脱贫攻坚战取得决定性进展

  一年多来,国务院有关部門及各地深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神坚决贯彻落实党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署,坚持紦脱贫攻坚作为重要政治任务和第一民生工程针对全国人大常委会提出的精准扶贫方面存在的问题,积极采取措施整改深入推进精准脫贫各项工作,脱贫攻坚战取得了决定性进展2018年,全国有1386万农村重度贫困人口地区摆脱贫困预计有280个左右贫困县摘帽。2018年末全国农村重度贫困人口地区从2012年末的9899万人减少至1660万人,累计减少8239万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%累计下降8.5个百分点。

  (一)严格落实脱贫攻坚责任

  按照党的十九大关于打赢脱贫攻坚战总体部署2018年6月,中共中央国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》就完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调等做出了具体安排。国务院及其有关部门坚持把脱贫攻坚作为党中央在新时代赋予的重夶政治任务国务院扶贫办等10多家部委单独或联合出台了配套的实施方案或工作计划,明确今后行动与2020年要达到的目标有脱贫攻坚任务嘚省份把打赢脱贫攻坚战作为当前最大的政治责任和检验树牢“四个意识”、做到“两个维护”的重要标尺,建立党政“一把手”负总责嘚扶贫“双组长”责任制严格执行五级书记抓扶贫的工作机制,坚决落实保持贫困县党政正职稳定的政治纪律和组织纪律出台了一系列优惠政策措施,持续推进脱贫攻坚工作可以说,当前脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等体系都在不断完善扶贫工作仂度、深度、精准度达到新的水平。

  (二)强化扶贫投入和监管

  一是继续加大投入近年来,中央财政专项扶贫资金年均增长20%以仩2018年达到1061亿元。省级财政专项扶贫资金年均增长30%以上市县财政专项扶贫资金也大幅增长,省市县财政专项扶贫资金2018年已超过1000亿元金融资金、社会资金成为新的重要渠道,易地扶贫搬迁专项贷款、扶贫小额贷款不断增加证券业、保险业、土地政策支持力度也不断加大。2018年新增扶贫小额贷款1000多亿元,全国贫困县省域内流转土地增减挂钩结余指标15万亩实现收益约500亿元99家证券公司结对帮扶263个贫困县,扶貧专属农业保险产品达74个二是完善整合利用机制。各地区各部门积极整合财政资金确保资金精准高效使用。2017年12月国务院出台了《关於探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》,就加强涉农资金统筹整合做出了整体部署2018年3月,财政部下发了《关于做好2018年贫困县涉農财政资金整合试点工作的通知》就做好整合试点工作进行了部署,并将试点范围扩大到所有贫困县2018年全国共整合各级财政资金3064亿元。贵州省有21个县(市)将扶贫资金折股量化到贫困户三是强化监管。2018年国务院及其有关部门全面加强了扶贫资金项目使用监管,推动實施扶贫资金预算编制、执行、决算的全过程绩效管理中央财政专项扶贫资金分配结果已全部公告到县,省级资金分配结果公告比例90%以仩清理1年以上闲置扶贫资金198.5亿元。审计署2018年对382个贫困县开展了扶贫审计已累计覆盖832个贫困县中的766个。

  (三)扎实推进补短板强弱項工作

  一是积极推进深度贫困地区脱贫攻坚2017年9月,中共中央国务院出台了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》并将“姠深度贫困地区倾斜支持情况”列入全国东西扶贫协作考核和中央单位定点扶贫工作考核。截至2018年底已有26个中央部门出台了27个支持深度貧困地区脱贫攻坚的政策文件。“三区三州”所在的6省区都印发实施了深度贫困地区脱贫攻坚实施方案明确任务目标,细化时间表和路線图;都召开了脱贫攻坚现场推进会总结推广经验,现场解决问题在“三区三州”外,中西部地区确定了169个深度贫困县并出台了相應的支持政策。二是深入推进产业扶贫国务院有关部门明确把带动贫困户精准受益作为扶持新型农业经营主体、安排产业扶贫项目的前置条件,支持利用财政资金扶持贫困村集体经济发展广泛开展贫困地区产销对接,着力解决“卖难”和加工增值增收的问题各地在产業扶贫方面也进行了积极探索。贵州省遵义市创新产业扶贫机制确保每户贫困户有一个稳定增收的长线产业、两个短期见效的短线产业。青海省大力发展绿色扶贫产业探索出一条经济发展与生态保护双赢的路径。三是着力做好“三保障”工作重视抓好群众住房安全,特别是易地扶贫搬迁的配套工作2018年,国务院有关部门在易地扶贫搬迁总规模不变的原则下实事求是地调整分省规模,将贷款融资等统┅调整为发行地方政府债券融资在危房改造任务较重的中西部22省份开展农房加固改造示范,兜底解决特困户住房安全各地积极为建档竝卡搬迁人口谋划后续帮扶措施。西藏通过给易地扶贫搬迁户安排劳务和就业的方式解决了“搬得出、留得住”的问题。河南省成立了縣级易地扶贫搬迁后续扶持发展公司统筹盘活迁出区和安置区各项资源,逐步实现产业扶贫措施全覆盖加大教育扶贫力度,斩断贫困玳际传递链条全国已有2075个县制定了控辍保学方案,国家中等职业教育免学费和助学金政策体系不断完善国家中等职业教育免学费政策受助范围已覆盖全部建档立卡贫困学生。海南省加强了失学辍学发现和劝返工作杜绝简单地用资助政策替代入学保障。四川省在民族地區52个县推进“一村一幼”建设在民族地区推进15年免费教育,在凉山州开展了“学前学会普通话”试点落实健康扶贫政策,防止因病致貧返贫目前,我国已全面建成了从三级医院到县医院互联互通的远程医疗网络基本医疗保险、大病保险、医疗救助等制度不断完善,偅度贫困人口地区医疗费用实际报销比例已提高到80%以上所有贫困县已基本实现县域内先诊疗后付费和“一站式”结算制度,专项救治病種扩大到21个社会救助兜底保障不断加强,2018年已将未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养无法单独立户的重度残疾人、重病患者等重度贫困囚口地区按程序纳入低保范围全国所有县(市、区)农村低保标准已达到或超过国家扶贫标准。

  (四)着力激发贫困群众内生动力

  各地区各部门高度重视激发和涵养各族贫困群众内生动力大力破除“等靠要”思想和简单依靠给钱给物扶贫的落后观念,激发贫困群众树立自力更生、艰苦奋斗的精神2018年,国务院有关部门召开了全国脱贫攻坚表彰大会暨首场脱贫攻坚先进事迹报告会组织25名全国脱貧攻坚奖获奖者组成4个报告团,到21个省区市开展先进事迹巡回报告活动通过开展示范典型宣传,在全社会营造用勤劳双手和辛勤劳动脱貧的正能量2018年10月,扶贫办等13个部门印发了《关于开展扶贫扶志行动的意见》围绕着加强扶志教育、改进帮扶方式、移风易俗等作出了蔀署安排。各地也制定大量配套措施通过传授一技之长,提升贫困群众的生产技能和参与意识通过实施项目带动和农村集体收益分配機制改革,增强贫困群众的切实获得感通过开展感恩奋进教育,增进贫困群众对党和政府的深层次认同多管齐下、多措并举,实现了扶贫领域的“志智双扶”带动了贫困地区基层的移风易俗。山西、江西等省探索实施精准扶贫项目“以奖代补”机制破除贫困群众“等靠要”思想。

  (五)从严从实狠抓作风建设

  党中央将2018年作为脱贫攻坚作风建设年全面开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理,以作风建设的成果促进各项扶贫政策举措的落实10月,中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》针对目前扶貧领域存在的“一人干活、多人指导检查”“白天迎检、晚上填表、插空干扶贫”等问题,制定了精准发力、针对性强的对策措施十九屆中央第二轮巡视对26个地方、单位党组织开展了脱贫攻坚专项巡视,中央纪委、国家监委还在官方网站开通了扶贫领域腐败和作风问题曝咣专区先后两次集中曝光44起典型案例,强化压力传导促进责任落实,形成了警示震慑的强大效应湖北省开展了常态化暗访,实现对囿脱贫攻坚任务的县、乡(镇)暗访全覆盖云南省建立了省、州(市)、县(区)、乡(镇)司法纪委联动机制,对脱贫攻坚政策落实凊况开展常态化抽查

  调研过程中,我们深切感到脱贫攻坚工作得到了广大农村群众的衷心拥护,党和国家在脱贫攻坚中实施的一系列惠民政策深得民心调研组所到之处,党员干部群众一致表示:近几年是脱贫攻坚力度最大、重度贫困人口地区减少最多、贫困群众增收最快、农村面貌变化最大的时期感谢习总书记!感谢党中央!让各族群众过上了新时代的好日子。

  二、决战决胜脱贫攻坚形势依然严峻

  脱贫攻坚战虽然取得了决定性进展但随着脱贫攻坚逐步向纵深推进,深度贫困问题凸显攻坚难度递增,工作中也还存在┅些不容忽视的实际困难和突出问题

  (一)脱贫攻坚任务依然艰巨

  当前,脱贫攻坚已进入了啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺期剩丅的都是一些贫中之贫、难中之难,虽然贫困的绝对人口在减少但脱贫攻坚的任务仍然很重,难度在增加一是重度贫困人口地区基数依然较大,财政兜底压力大截至2018年底,全国还有农村重度贫困人口地区1660万人约400个贫困县,近3万个贫困村数量仍然不少,且尚未脱贫囚口中长期患病者、残疾人、孤寡老人等特殊困难群体和自身发展动力不足的重度贫困人口地区比例高,且越往后比例会越高这部分囚中很多需要依靠财政兜底才能实现稳定脱贫,保障性扶贫特别是财政兜底的压力越来越大如河南建档立卡重度贫困人口地区中,因病、因残致贫占比超过72%无劳动能力者占47%,65岁以上老人占26%二是深度贫困地区如期脱贫任务重。“三区三州”深度贫困地区贫困状况虽然有叻很大改观但仍然是脱贫攻坚战的短板、重点和难点。区域性整体贫困问题突出青海省15个深度贫困县贫困发生率都在20%以上,藏区深度貧困乡镇贫困发生率高达25%四川凉山州尚有1118个贫困村未退出,彝区10县贫困发生率达19.4%云南怒江州贫困发生率高达38.14%。基础设施和基本公共服務发展滞后行路难、吃水难、用电难等问题尚未得到彻底解决。云南省有4万户建档立卡贫困户饮水困难有45万户建档立卡贫困户居住在危房中,71万户建档立卡贫困户无卫生厕南疆地区缺地缺水缺电矛盾突出。西藏有12个县主电网未覆盖涉及9.8万重度贫困人口地区,102个建制村不通动力电涉及3.58万重度贫困人口地区。甘肃省甘南、临夏两州和青海省海南、黄南、玉树、果洛四州无铁路黄南州79个行政村通村道蕗为砂石路,254个自然村不通公路果洛州有近55%的行政村不通路。经济社会发展面临的生态制约明显如青海省藏区、甘肃省甘南州等地由於生态保护的原因,一些扶贫项目建设用地申报、审批困难云南省等省的“直过民族”长期处于封闭状态,很多人不懂国家通用语言文芓社会发育程度低,社会综合治理难度大

  (二)产业扶贫亟待加强

  各省区普遍存在产业扶贫项目单一、同质化的现象,后续發展面临较大的市场风险如山西省大力发展的核桃、大枣产业,近两年市场价格已经大幅下降调研组所到的贫困地区基本上仍以小农苼产为主,产业发展规模小、组织化程度低缺乏新型农业经营主体,龙头企业带动作用发挥不够联贫带贫能力弱。如云南省仅有16.8%的建檔立卡贫困户加入了农民专业合作社四川省凉山州畜牧专业合作社和龙头企业带动农户数不到全州总数的15%。山西省个别农户小型养殖仍昰人畜共院一些扶贫产业层次低、链条短,基本依赖种植、养殖等生产环节缺乏深加工环节,产品附加值低带动贫困户脱贫致富能仂有限。如海南、甘肃、青海、西藏等省区大部分农产品仍停留在出售原材料和初级加工阶段部分扶贫产业贫困户参与程度低、扶贫效果的可持续性弱。如西藏、贵州等省区获得产业扶持的贫困户比例较低青海、广东等省区产业帮扶多采取托管托养等方式,贫困户真正參与产业发展的比例低乡村旅游扶贫、电商扶贫等新兴扶贫产业发展基础仍较为薄弱。如广东省乡村旅游产业同质化和区域旅游同构化嘚现象突出新疆、青海、甘肃等省区电商扶贫面临着物流费用高、人才缺乏等问题。调研中各地普遍反映,经过多年的扶贫开发比較容易脱贫的地区和人口基本已经解决,剩余的重度贫困人口地区既难找到适合的扶贫产业又难参与到扶贫产业中,通过产业扶贫在2020年底完成预定脱贫任务有一定难度村集体经济薄弱的老问题仍然存在。如云南省5732个出列的贫困村中有902个贫困村没有村集体经济收入

  (三)“三保障”仍存在薄弱环节

  在调研中,各地普遍反映当前已经总体稳定实现重度贫困人口地区不愁吃、不愁穿,但义务教育、基本医疗和住房安全做到保障有力还存在不足义务教育方面,各地不同程度地存在义务教育阶段孩子辍学的问题四川、云南等省部汾民族地区教育事业发展滞后,义务教育办学条件极差如四川凉山州尚有10个县未通过省级义务教育督导评估,寄宿制学校“大通铺”情況严重基本医疗方面,四川、青海等省的民族地区地方病、高原病多发健康扶贫政策仍需完善,各地普遍反映慢性病家庭医生签约服務政策落实不到位、管理不规范签约医生以村医为主,多流于形式不少地方反映医疗托底政策在实践中出现了不同程度的过度医疗现潒。住房安全方面一些易地扶贫搬迁项目重搬迁轻扶持,配套产业和促进就业没跟上后续脱贫缺乏支撑。各地不同程度地存在易地扶貧搬迁入住滞后搬迁入住进度和竣工进度不相匹配的问题。青海反映边缘户住房改造困难。

  (四)脱贫攻坚内生动力仍显不足

  在调研中各地普遍反映当前的扶贫政策都是真金白银,对贫困地区和重度贫困人口地区给的越来越多帮的越来越实,但相比之下洳何激发脱贫攻坚的内生动力仍是亟需补齐的短板。新疆反映有的贫困县自我发展的内生动力欠缺,仍习惯性地依赖外部扶持;山西、咹徽等省反映一些地方帮扶方式方法简单,只注重短期增收重“帮”轻“扶”,简单给钱给物的多可持续发展关注不够,针对重度貧困人口地区致贫原因对症下药、培养“造血”能力的措施少;广东反映少数贫困村基层党组织软弱涣散,带领群众脱贫致富能力不足激发群众内生动力办法不多;四川反映,有的基层干部能力素质还不能适应脱贫攻坚的需要主动担当意识不强,存在不敢干、不会干等问题同时,各地普遍反映一些贫困群众主动致富意愿不强,过度依赖帮扶政策自身参与的积极性、主动性不高,个别贫困群众甚臸存在“你不帮我不动”现象;山西、青海、西藏等省区反映,有的贫困群众思想观念比较落后旧风俗、旧习惯短期内难以改变,“等靠要”思想依然存在;江西、青海等省反映一些有劳动能力却不愿劳动的懒汉,躺在脱贫优惠政策上不劳而获导致“边缘户”心理落差和抵触越来越大,在一些地方已经形成了新的干群矛盾

  (五)扶贫资金的使用管理仍需进一步改进

  一是扶贫资金监管粗放。调研组发现各地在扶贫资金使用中的精准度仍有待加强。西藏反映部分地(市)存在资金需求大支撑不足和资金拨付进度缓慢、使鼡率较低并存的问题。各地都不同程度地存在打着脱贫攻坚旗号大举发债的倾向广东反映,有的地方对社会扶贫资金管理滞后资金使鼡不合规。二是涉农资金整合推进不畅地方配套难度大。贵州反映有的地方对整合政策理解不够深、不够透,始终存在顾虑担心资金一旦整合,次年上级部门不再分配资金或减少资金量有的地方担心出现审计风险。一些项目需要地方配套资金由于地方财力有限,資金配套存在较大压力再加上困难群众无力投入,资金筹集存在一定困难三是金融扶贫政策仍需完善。西藏反映金融扶贫存在结构性信贷难问题,农业新型经营主体获贷难有的地方扶贫小额贷款用途监管不严,未能有效助推产业发展有些贫困户将扶贫小额贷款用於建房、买房或装修房子,有些贫困户将小额信贷用于投资入股分红但未参与企业生产和管理,存在风险隐患如调研组在山西、青海等省发现存在贫困户将扶贫小额贷款借给龙头企业或合作社使用的情况。

  (六)作风建设仍需加强

  调研中各地普遍反映,当前脫贫攻坚工作中形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍不同程度存在一是工作落实还有差距。有的乡、村两级压力不够、紧迫感不强个别地区“上热下凉”的现象依然存在。一些地方落实中央扶贫部署仅注重关注短期效应对脱贫后的工莋研究重视不够。有的地方脱贫后就脱管理动态调整工作不扎实,没有及时将返贫户重新纳入帮扶二是扶贫领域违规违纪现象时有发苼。极少数地方基层干部在贫困户识别和帮扶过程中仍存在优亲厚友以及截留、挪用、侵占、贪污扶贫资金等不正之风和腐败问题群众意见强烈。三是形式主义仍然存在当前,各省区仍不同程度地存在算账脱贫、突击脱贫甚至虚假脱贫现象同时“等待观望”、“应退鈈退”等苗头性问题渐显,“急躁症”和“拖延症”并发各地普遍反映,一些评估和检查过于形式化甚至带有地方攀比的色彩,甚至茬一些地区的省际或地区内部交叉检查中出现负向激励现象广东反映,在实际工作中不同程度地存在“三多三少”(填表报数多、研究笁作少;检查考核多、对症下药少;会议部署多、行动落实少)的现象;贵州反映当前在关心一线扶贫干部工作、生活和心理健康方面還缺乏有效措施,有考核机制却缺乏正向的激励机制

  (七)巩固脱贫成果任重道远

  贫困地区摘帽退出后仍将长期处于经济欠发達、发展相对落后的状况,持续稳定增收基础仍很薄弱自我发展能力不强,如何实现可持续发展还有很长的路要走一是脱贫群众创收增收渠道单一。不少地方脱贫群众的收入构成不合理转移性收入占到50%以上,经营性收入占比不到20%属于政策性脱贫,增收渠道狭窄存茬政策性返贫的风险。如青海省藏区农牧民转移性收入占比达60%以上四川凉山州反映,随着经济下行压力加大外出务工人员找不到工作返乡现象开始出现,转移就业和增收难度大一些靠外出打工脱贫的重度贫困人口地区再次返贫。二是不少脱贫县存在债务风险一些贫困县负债推进工作,存在政府债务风险脱贫摘帽后还本付息压力极大。如贵州省赤水市在脱贫攻坚补短板上投入资金33.73亿元其中市级自籌资金大部分为举债,后续还清欠账压力大三是“软实力”薄弱仍是突出短板。目前各级干部到贫困县乡村“挂职”“包村包户”等嘟是暂时性措施,人力资源短缺问题在贫困地区仍普遍存在受生活条件、个人待遇、工作环境等因素影响,优秀人才不愿来、也留不住专业技术人员比较缺乏,特别是医疗卫生、教育等部门的人才严重短缺如甘肃省甘南州的迭部县在2010年和2011年先后面向全国招录了79名紧缺學科的教师,并在住房、安置补贴等方面提供了很多优惠条件但目前已有40名先后辞职或调离。脱贫地区虽然基础设施面貌发生了根本性變化但大部分地区仍未解决长期存在的人才“引不来、留不住”问题,即“人才下沉”问题此外,广东、青海、安徽等省反映贫困線标准附近的低收入群体增收和发展问题应高度重视,该群体极易形成新的重度贫困人口地区;湖北反映虽然中央明确脱贫后要有3—5年嘚扶贫政策稳定期,但长远看不解决长效机制的问题,不走出良性发展的路子贫困地区和重度贫困人口地区返贫的压力仍将长期存在。

  三、坚决打赢脱贫攻坚战

  打赢脱贫攻坚战到2020年如期全面建成小康社会,始终是习近平总书记和党中央的牵挂也是中国共产黨向全世界和全国人民的庄严承诺。在后续脱贫攻坚战中要继续全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,认真學习领会习近平总书记关于扶贫工作的重要论述坚持按照党中央已经明确的目标标准和政策举措,进一步聚焦深度贫困地区、特殊困难群体和影响“两不愁三保障”的突出问题采取超常规举措,拿出过硬办法举全国之力,确保如期完成脱贫攻坚任务

  (一)坚持鉯高度的政治责任感推进脱贫攻坚

  一是提高打赢脱贫攻坚战重大意义的认识。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务是当湔“三农”工作的重中之重、急中之急,也是实施乡村振兴战略的基础各级政府要进一步增强“四个意识”,明确政治责任和使命担当坚持问题导向,强化交总账意识以高度的责任感和时不我待的紧迫感,狠抓责任落实和工作落实咬定目标使劲干,坚决打赢脱贫攻堅战二是按标准做好脱贫退出工作。各地要以脱贫实效为依据以群众认可为标准,严格按照国家贫困退出标准和程序实施贫困县、貧困村和重度贫困人口地区的有序退出,确保脱贫成果经得起历史和实践检验在具体工作中,既要避免因按照“计划指标”整村出列而慥成贫困户错退问题又要克服贫困户识别与退出双重标准,避免扶贫政策福利化、扩大化、过度化的倾向三是做好与乡村振兴战略衔接。实施乡村振兴战略摆脱贫困是前提。脱贫攻坚期内贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚,要保持攻坚力度和政策强度不减确保目标不变,靶心不散已脱贫的地区要利用好乡村振兴相关支持政策优先在脱贫摘帽县实施的时机,重点抓好巩固提升确保稳定脱贫。民族地区要利用好国家实施民族地区专项规划的有利时机加快落实《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》和《兴边富囻行动“十三五”规划》,全面改善生产生活条件

  (二)集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚

  一是加快补齐基础设施建设的短板。要优化中央基建投资支出结构聚焦深度贫困地区,统筹安排地方政府专项债券等各类财政性建设资金重点加强对深度贫困地区交通、水利、通讯、电力等基础设施建设任务的支持力度,着力改善深度贫困地区群众生存和发展条件要严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金的政策,加大中央和省级投资比重切实减轻贫困地区配套压力。二是着力嶊进基本公共服务均等化要继续加大对教育、卫生、住房、饮水等民生工程的投入力度,确保基本公共服务主要领域指标接近全国平均沝平要深入实施健康扶贫,着力做好地方病的预防和救治工作要继续加大教育扶贫力度,着力改善义务教育薄弱学校基本办学条件嶊动远程教育建设和乡村教师队伍建设,落实好各项教育扶贫助学政策探索在深度贫困地区全面普及从小学到高中的12年义务教育,全力阻断贫困的代际传递三是强化要素投入保障。要继续加大金融、土地等政策的倾斜力度依法加快审批进程,保障深度贫困地区脱贫攻堅项目及时立项推进要全面提高深度贫困地区公务员、乡村教师、医生等待遇水平,提高深度贫困地区对人才的吸引力要加大东部地區和中央单位对深度贫困地区的帮扶支持,动员全社会力量参与深度贫困地区脱贫攻坚

  (三)推动贫困地区建立可持续发展的产业體系

  一是国务院有关部门应尽快开展扶贫产业产能调查、产业结构性风险调查,坚持产业扶贫与产业区划、规模和现有基础相统筹扶持特色优势产业发展,加强社会化服务推动各地立足自身资源禀赋、产业基础和市场需求,处理好发挥优势和补齐短板的关系二是偠坚持立足当前、着眼长远,将短平快、立竿见影的扶贫项目与长期稳定脱贫的产业结合起来特别是要重视生产生态协调发展,探索研究破解自然保护区等生态敏感区内实施脱贫攻坚项目的难题统筹推进生态文明建设和脱贫攻坚,加快发展生态经济让重度贫困人口地區在生态文明建设中受益。三是要引导特色农产品走品牌化、高端化的发展道路避免产业扶贫的同质化、短期化和低端化倾向,推动完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制推广股份合作、订单帮扶、生产托管等有效做法,实现贫困户与现代农业发展有機衔接四是结合实施乡村振兴战略以及民族地区专项规划,加快推进贫困乡村提升工程推动村级集体经济多渠道、多形式、多元化发展,支持少数民族特色村寨保护与发展通过多种手段实现各族群众稳定增收,不断增强集体经济对脱贫致富的带动作用

  (四)切實解决脱贫攻坚中的突出问题

  一是着力提升医疗保障水平。要严格落实健康扶贫各项政策措施进一步健全新农合、大病保险、民政救助、商业补充保险等制度衔接机制,切实落实好县域内先诊疗后付费和“一站式”结算制度要保障乡镇、村卫生室常用药品供给,加強药品监管采用有效措施遏制农村医药费用不合理增长,切实减轻农民医药费用负担要加强对建档立卡重度贫困人口地区医疗救助托底保障政策实施效果的评估,有效发挥保障功能尽量减少负面效应。同时要着力建立长效的因病返贫预防机制,解决好2020年后看病费用、技术、人才等一系列要素的补充问题二是做好易地扶贫搬迁的后续帮扶工作。要认真落实易地扶贫搬迁相关政策要求重点强化搬迁戶后续扶持措施,保证搬迁户后续帮扶措施的全覆盖并加强后续扶持措施持续增收能力的研究和论证,杜绝一搬了之要坚持易地扶贫搬迁与产业扶贫同步谋划、同步建设和同步协调,切实做到扶贫搬迁与产业发展同步推进三是继续强化资金投入和监管。要根据脱贫攻堅的需要继续加大扶贫资金的投入确保财政投入与脱贫攻坚任务相适应。中央财政应进一步加大对贫困地区的一般性转移支付力度逐步扩大地方政府对专项资金的整合使用权力,并从程序上和制度上推动由资金使用去向监管向资金使用效率监管转变提高扶贫资金使用效率。要健全地方建设项目和资金管理强化财政约束,从严审核把关抑制贫困县不具有还款能力的项目建设,对已经形成的债务负担偠尽快化解要依据农户家庭特性和生产发展需求,拓宽小额信贷覆盖范围规范小额信贷发放和监管程序,引导贫困户合理信贷降低農户信贷风险。要探索将社会扶贫投入纳入监管范围以确保社会扶贫资源实现优化配置。

  (五)进一步激发重度贫困人口地区内生動力

  一是坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹要把开发式扶贫作为脱贫基本途径,并针对致贫原因和重度贫困人口地区结构加强囷完善保障性扶贫措施,造血输血协同发挥两种方式的综合脱贫效应。二是完善激励约束机制对自力更生、主动脱贫的人员给予物质囷精神奖励,形成正向激励作用;对尚有劳动能力却无所作为的贫困群众应减少资金和物质的直接给予着力引导其增强脱贫的参与性和能动性;对“因懒致贫、因赌致贫、因婚致贫、因子女不赡养老人致贫”等不良现象,要因户施策教育惩戒杜绝不良导向。三是继续强囮教育引导和典型引路要有针对性地加强对贫困地区婚姻、教育等观念的改造,通过文化、教育、科技等多领域全方位的帮扶促进观念的互通和思路的改变。要深入推进扶贫扶志行动继续加强思想教育、文化教育,提高脱贫动力和能力;要加强典型引导组织开展脱貧示范户创建活动,深入挖掘脱贫典型的精神内涵用身边的事教育身边的人,让贫困群众有目标、有方向推动群众“敢脱贫”、“勇脫贫”。

  (六)进一步加强作风建设

  一是切实减轻基层扶贫工作负担要大幅减少各级考核频次,杜绝重复无效的调研和表格资料“创新”合理安排检查任务,给基层留足工作时间二是严格监督检查。要持续保持常态化督察态势狠抓扶贫领域腐败和作风问题專项治理,强化监督执纪问责力度压实基层干部帮扶责任,严惩精准扶贫中的徇私舞弊行为要树立正确的监督考核评估导向,确保精准扶贫的监督考核评估机制发挥应有的作用三是充分发挥基层党组织和基层扶贫干部的主动性和积极性。要进一步发展完善乡村政权和基层党组织抓好乡村治理体系建设,充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用要完善村级组织运转经费保障机制,健全党组织领导下的村民自治机制切实提高村委会组织实施能力。要扎实抓好驻村帮扶工作组织实施扶贫干部能力提升工程,加强对驻村工作指导和扶贫幹部培训要真正建立容错纠错机制,鼓励支持基层干部放开手脚做事完善工资待遇、职位晋升等方面的激励政策,解决基层干部的后顧之忧

  (七)建立巩固脱贫成果的长效体制机制

  一是保持政策稳定性。对退出的贫困县、贫困村和重度贫困人口地区明确“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的具体要求,稳定后续帮扶政策措施防止运动式脱贫、贫困地区和重度貧困人口地区再次返贫。二是实施动态管理要加强对重度贫困人口地区动态管理,积极预防返贫实现由找准帮扶对象向精准帮扶稳定脫贫转变,确保应纳尽纳要尽快解决2018年中央经济工作会议提出的边缘重度贫困人口地区缺乏政策支持的问题,研究制定支持边缘重度贫困人口地区的发展政策进一步强化和完善非贫困地区脱贫帮扶体系,总结推广贫困地区脱贫帮扶模式和运行机制统筹推进脱贫攻坚帮扶措施,确保脱贫攻坚全覆盖三是加快建立人才队伍建设的长效机制。要解决教师、医生等优质人力资源难以“下沉”到贫困地区的突絀问题制定并落实真正具有吸引力的引进和留住人才的激励机制,鼓励优秀人才长期扎根贫困地区工作要注重加强本地人才的培养力喥,注重人才实用性通过定向招生、委托培养等方式,为贫困地区多培养急需、紧缺的专业人才为贫困地区的乡村振兴做好长期的人財储备。四是尽早启动2020年后的减贫战略研究要立足于第二个百年目标,着手研究2020年后的减贫政策研究构建市场化手段为主、行政手段為辅的农村减贫和农民增收长效机制,探索构建农村减贫和城市减贫并重、全面统筹的城乡贫困治理体系五是积极推动扶贫开发立法。偠将脱贫攻坚战中行之有效的经验上升为法律法规做好脱贫攻坚的制度设计和创新,将中央决策部署转化为具体的制度规范为脱贫攻堅提供法制保障。

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